清单式立法授权可助推粤港澳大湾区法治建设

　　2019年2月印发的《粤港澳大湾区发展规划纲要》（以下简称《纲要》），为大湾区发展勾画了一份宏大蓝图。粤港澳大湾区包括香港特别行政区、澳门特别行政区和广东省广州市、深圳市、珠海市、佛山市、惠州市、东莞市、中山市、江门市、肇庆市（以下称珠三角九市），总面积5.6万平方公里，是我国开放程度最高、经济活力最强的区域之一，在国家发展大局中具有重要战略地位。如何加强法治建设以促进大湾区发展，值得探讨。

　　目前，大湾区法治建设主要通过三地签订合作协议或按照合作需要由各地采取各自立法方式进行。但在法治建设中，香港、澳门可以分别根据香港基本法和澳门基本法，自行制定、修改、废除相关法律，珠三角九市，除深圳、珠海经济特区立法权限稍大一些外，其他城市仅享有《中华人民共和国立法法》第七十二条规定的“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”，其立法权限相对较小。这影响大湾区法治建设的推进，建议通过清单式批量立法授权，进一步推进大湾区法治建设。

　　清单式批量立法授权的概念及优势

　　立法法第十条规定：“授权决定应当明确授权的目的、事项、范围、期限以及被授权机关实施授权决定应当遵循的原则等”，但对授权事项的要求、授权方式的采取等没有作明确规定。清单式批量立法授权则可以对立法法立法授权内容进一步深化和细化。

　　什么是清单式批量立法授权？笔者认为，可从两个方面理解：一是所谓清单式授权，是将立法授权的事项作出明确的、具体的列举，以防止过于概括、模糊、不明确，也为加强对立法授权进行有效监督提供前提；二是所谓批量授权，意味着是针对立法授权事项众多，采取批量方式予以授权，而不是一事一授权、一事一审查，可以提高立法授权效率，有效解决某些地方或某些领域对立法授权在量上的较大需求。

　　笔者认为，清单式批量立法授权对大湾区法治建设比较合适。《纲要》已经对大湾区三地的合作领域作出具体规定，其合作领域涉及金融、贸易、知识产权、资本市场、旅游产业、区域一体化等诸多方面，所涉事项多、内容丰富，且这些领域中，许多内容已经有上位法规定，涉及对上位法修改或变通问题，需要国家立法机关不是以一事一审查方式授权，而需要大批量的立法授权，这可以较好地满足大湾区法治建设的现实需要。

　　清单式批量立法授权的

　　实践及可行性

　　今年6月10日，全国人大常委会作出一项立法授权决定，即《全国人民代表大会常务委员会关于授权上海市人民代表大会及其常务委员会制定浦东新区法规的决定》（以下简称《立法授权决定》）。根据该决定，全国人大常委会授权上海市人大及其常委会根据浦东改革创新实践需要，遵循宪法规定以及法律和行政法规基本原则，制定浦东新区法规，在浦东新区实施。这一决定，是对立法法的新发展。上海市人大及其常委会并非立法法规定的立法被授权主体。但《立法授权决定》可以使上海市人大“比照经济特区”的法规来制定浦东法规。

　　其实，近期获得立法授权的地方不止于上海一地。2021年5月20日《中共中央 国务院关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》中明确规定，“有关改革政策措施凡涉及调整现行法律或行政法规的，按法定程序经全国人大常委会或国务院统一授权后实施。”这在一定程度上体现了对浙江的立法授权。

　　因此，遵照这个先例，为加强大湾区法治建设，国家立法机关可以采取立法授权决定形式，并采取清单式批量立法授权方式，授权广东及珠三角九市更大的地方立法权限，以解决地方立法权限狭窄问题，满足粤港澳大湾区法治建设的现实需要。理论上看，采取清单式批量立法授权方式实际上是对立法法相关条款的细化，国家立法机关可以通过授权决定的形式进行细化和落实。当然，对广东及相关城市采取清单式批量授权时，还需解决被授权主体资格问题。按照立法法的规定，目前能成为被授权主体的只有国务院和经济特区所在地的省、市人大及其常委会，深圳、珠海作为被授权主体是没问题的，广东省虽然是经济特区所在地的省，但只能针对深圳、珠海经济特区享有被授权主体资格，而针对其他七市而言，则并不必然就具备被授权主体资格。换言之，广东省对于深圳、珠海而言是被授权主体，而对其他七市而言，则不是立法法上的被授权主体。因此，为解决大湾区法治建设的瓶颈问题，建议以全国人大常委会授权决定的形式对广东进行专门的立法授权。

　　（作者单位分别为华南师范大学、河海大学）