兼谈《人力资源社会保障部关于修改部分规章的决定（征求意见稿）》

劳动行政处罚的基本遵循与规章重塑

——兼谈《人力资源社会保障部关于修改部分规章的决定（征求意见稿）》

　　近日，人力资源和社会保障部发布《人力资源社会保障部关于修改部分规章的决定（征求意见稿）》（以下简称为《征求意见稿》），面向社会公开征求对《劳动行政处罚听证程序规定》《关于实施〈劳动保障监察条例〉若干规定》《就业服务与就业管理规定》3件规章部分条款修改的意见。这是为贯彻实施2021年修订后的《中华人民共和国行政处罚法》针对劳动行政执法规章而展开的修改，也是部门规章遵循“民主立法”的具体体现，对提高规章立法质量，规范劳动行政执法行为具有重要保障作用。

　　劳动行政执法是国家行政机关在劳动法领域实施的行政执法行为。这一行为具有以下特征：劳动行政执法与劳动立法、劳动司法、劳动守法等相对应，属于劳动法治体系的有机环节；劳动行政执法是劳动行政机关执行法律、法规和规章的行政行为，属于行政法范畴，劳动法领域的行政法具体表现为劳动保障监察制度、社会保险稽核制度等。劳动行政执法涉及劳动法和行政法两个法律领域。行政法遵循比例原则，对多方主体利益平等保护；劳动法遵循劳动者合法权益保护原则，在一定意义上倾斜保护处于弱势地位的劳动者。因此，劳动行政机关行政执法需要处理好二者的关系。

　　劳动行政处罚的基本遵循

　　行政处罚是劳动行政执法的重要内容，行政处罚法是劳动行政处罚的基本遵循。2021年修订的行政处罚法已于今年7月15日施行，这是继2009年、2017年全国人大常委会对行政处罚法颁行以来两次修正后的修订。

　　行政处罚法的修订进一步完善了行政处罚原则。一是进一步强化处罚与教育相结合原则，提高社会对行政处罚的认可度，这一原则对《中华人民共和国就业促进法》《中华人民共和国劳动合同法》《中华人民共和国社会保险法》等法律中的行政处罚执法具有重要指导意义。二是进一步完善行政处罚和刑事司法衔接机制。该机制在《中华人民共和国安全生产法》等劳动安全行政执法中具有更重要的现实意义。三是进一步细化过罚相适应原则，强化行政处罚的教育功能。对劳动行政处罚而言，这有助于引导处罚严格性与谦抑性的平衡。

　　行政处罚法的修订实现了内容系统提升。一是界定了行政处罚的定义和范围，明确了行政处罚的实现形式和性质，处罚的具体形式为“减损权利或者增加义务”，处罚的性质为“惩戒”。行政处罚的定义与行政处罚的种类调整相辅相成，可以在外延上解释为“法律、行政法规规定的其他行政处罚”。在新增处罚种类中，限制开展生产经营活动、责令停业、限制从业等都是劳动行政处罚实践中行政法与劳动法交叉的法律问题。二是完善行政处罚的听证程序。行政处罚法的修订不仅扩大了行政处罚听证范围，将较大数额罚款、没收较大价值非法财物、降低资质等级、责令关闭、限制从业等纳入听证范围，还将当事人申请听证时间延长为5日。更为重要的是，对听证笔录的效力做出明确规定：“行政机关应当根据听证笔录”作出决定，使听证程序具有实际意义。这为人力资源和社会保障部的《征求意见稿》直接引用。

　　行政处罚法的修订强化了正当程序。一是完善行政处罚回避制度。执法人员与案件有直接利害关系或者有其他关系可能影响公正执法的，应当回避。当事人认为执法人员与案件有直接利害关系或者有其他关系可能影响公正执法的，有权申请回避。当事人提出回避申请的，行政机关应当依法审查，由行政机关负责人决定。二是增加行政处罚的证据规定。行政处罚证据有：书证、物证、视听资料、电子数据、证人证言、当事人的陈述、鉴定意见、勘验笔录和现场笔录。证据必须经查证属实，方可作为认定案件事实的根据。以非法手段取得的证据，不得作为认定案件事实的根据。三是进一步保障当事人的陈述、申辩权。行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。

　　行政处罚法的上述修订是对现行各类行政处罚的系统性完善、修改，劳动行政处罚必须遵照执行，这也是劳动行政执法严格执法、依法执法的应有之义。

　　劳动行政处罚的规章重塑

　　作为贯彻行政处罚法的《征求意见稿》，人力资源和社会保障部在修订说明中指出，“按照国务院办公厅要求”，对相关部门规章进行了清理，决定对3件规章的部分条款予以修改。从修改的内容看，《劳动行政处罚听证程序规定》6条规定作了修改，均为行政处罚法修订的新规定；《关于实施〈劳动保障监察条例〉若干规定》1条规定作了修改，按行政处罚法的新规定将回避决定修改为由劳动保障行政部门负责人作出，增加了依法审查的内容；《就业服务与就业管理规定》1条规定作了修改，删除了“并可处以一千元以下的罚款”，取消对用人单位未及时为劳动者办理就业登记手续设定的罚款事项。3件规章的修改，只有《就业服务与就业管理规定》做了规章范围内具有实质意义的修改。结合人力资源和社会保障部的职责，综合分析《征求意见稿》和修订说明，笔者认为，以下两个问题值得注意：

　　一是规章修改没有有效回应《劳动行政处罚听证程序规定》《关于实施〈劳动保障监察条例〉若干规定》实施以来的实践问题。《征求意见稿》按照修订后的行政处罚法作了修改，但对相关规章执行中存在的实践问题缺乏重塑性修改。以《劳动行政处罚听证程序规定》为例，该条例1996年制定，至今未作较大修改，这次修改对实践中遇到的问题没有回应。该条例第十二条规定：“劳动行政部门负责听证的机构接到当事人要求听证的申请后，应当立即确定听证主持人和听证记录员。”实践中，没有对当事人申请是否属于该条例第三条的听证范围、事项作出立案与否的环节，“立即”确定听证主持人和听证记录员的“立即”如何界定，立法上较为模糊。应设立听证申请立案审查是否属于该条例第三条听证范围的环节，并明确具体确定听证主持人、听证记录员的时间。

　　二是人力资源和社会保障部门承担的行政执法职责中有待细化的规章没有纳入修改范围。人力资源和社会保障部职责范围内涉及行政处罚内容的规章较多，有的规章内容还可以进一步完善，但人力资源和社会保障部公布的《征求意见稿》只修改了3件规章。

　　立足劳动行政执法现实需求，回应劳动行政执法问题，总结劳动行政执法经验，修订后的行政处罚法是劳动行政处罚规章重塑的一个良好契机。从这个意义上看，《征求意见稿》有更大提升空间。

　　（作者单位：北京化工大学文法学院）