《重大税收违法失信主体信息公布管理办法（修改草案征求意见稿）》完善建议

推动税收信用体系高质量建设

——《重大税收违法失信主体信息公布管理办法（修改草案征求意见稿）》完善建议

　　《重大税收违法失信主体信息公布管理办法（修改草案征求意见稿）》围绕重大税收违法失信主体的信息公布展开制度设计，进一步提高税收惩戒机制的完备性，充分保障当事人合法权益，推动税收信用体系的高质量建设。

　　日前，国家税务总局发布《重大税收违法失信主体信息公布管理办法（修改草案征求意见稿）》（以下简称《意见稿》），向社会公开征求意见。《意见稿》围绕重大税收违法失信主体的信息公布展开制度设计，在保障税收公平与程序正义、保护纳税人合法权利理念下，遵循“税务机关内部认定—事先告知当事人—当事人陈述申辩—制作送达确定文书—公布失信主体信息—适用管理惩戒措施—失信主体信用修复”的逻辑主线，对信息公开管理工作的宗旨原则、失信主体的确定标准及其程序、信息公布的内容及惩戒管理措施、信用修复的条件与流程等内容作了详细规定，拟替代现行规范性文件《重大税收违法失信案件信息公布办法》（简称《办法》），对重大税收违法失信主体信息公布的管理工作实行统一立法，具有重要意义。为进一步提高税收惩戒机制的完备性、督促税务机关规范执法，充分保障当事人合法权益，推动税收信用体系的高质量建设，笔者提出以下完善建议：

　　引入纳税担保制度。随着营商环境的不断优化与完善，社会信用特别是纳税信用在商业往来中显得愈发重要，将重大税收违法“黑名单”公之于众，意味着违法主体将承担声誉受损、信誉扫地的沉重代价，由此掀起的连锁反应，如客户资源流失、融资渠道减少等，会致使其在市场经济中举步维艰。因此，对“黑名单”公开制度的适用定要慎之又慎。作为税收征管的重要组成部分，纳税担保制度在缓解征纳双方紧张关系、保障纳税人合法权益、保证国家财政收入等方面起着无可替代的作用。引入纳税担保制度能够为违法主体争取额外的缓冲期，同时为违法者的改过自新提供多元化方式取舍。这与《意见稿》第十四条规定相比还更能体现柔性执法的税务行政理念。但是，考虑到当事人违法行为的严重性，纳税担保制度应当选择性适用，即只接受当事人的物保，包括纳税抵押与纳税质押，不允许当事人通过纳税保证的方式延缓责任承担期限，同时纳税担保期限应与《意见稿》第十四条规定的届满期限保持同步，给予违法主体最大限度的宽容与体量。

　　赋予当事人听证的权利救济途径。纳税人权利保护是税务机关进行税收征管工作的核心主题和指导思想，纳税人基本权利这条红线不可轻易触碰，税收征管过程中要时刻牢记不干涉、不剥夺、不侵犯纳税人权利，以纳税人为本，提高税务执法水平。与《办法》相比，《意见稿》以纳税人权利保护为导向，充分考虑了纳税人信息权、隐私权、陈述申辩权等相关权利的程序保障，其中《意见稿》第四条、第九条对其作了明确规定，在优化税务执法方式的同时积极回应了纳税人的关切，有利于更好地服务市场主体发展。但与重大行政处罚决定作出前行政相对人享有的权利相比，《意见稿》所规定的救济权利略显单薄。《中华人民共和国行政处罚法》第六十三条规定，行政机关在作出牵涉相对人重大利益的处罚决定前应当告知其有要求听证的权利。税务机关作为税务领域的行政机关，其行为同样受该条规定的约束。公布“黑名单”主体信息，将对违法者产生难以估量的负面影响，应属于行政处罚法第六十三条第五款规定的“其他较重的行政处罚”，当事人在法律层面享有听证的权利，税务机关作为行政机关无权予以剥夺，应遵照行政处罚法第六十四条、第六十五条规定对其进行回应。

　　设置信用修复考察期制度。对失信企业或个人实施惩戒是必要的，但税收违法“黑名单”的设计初衷是为了教育与惩罚相结合，强化追缴税款以避免财政收入的流失，而非将违法者“置于死地”。如果因为公布违法主体信息而导致其破产，引发社会舆论的同时还丧失了追回税款的机会，就会得不偿失。《办法》第九条建立信用修复机制，规定对偷税、逃避追缴欠税的当事人若按照处罚决定按期缴清税款、滞纳金和罚款的，可不对外公布。《意见稿》将信用修复制度的适用范围扩大至所有“黑名单”类型的当事人，对修复方式进行创新，同时细化了信用修复的程序性规定，第二十二条还明确了不予信用修复的具体情形，总体上来看，失信信用修复机制已初见轮廓。但《意见稿》规定的信用修复仍以弥补税收经济损失为价值导向，第十八条第二款也仅规定了各类突发事件中的社会责任履行，不具有适用的普遍性与惯常性。《中华人民共和国刑法》第七十二条至第七十七条规定了缓刑制度，对于判处缓刑的罪犯应当强制接受社区矫正，以消除社会危害性。信用恢复绝非一时之事，重大税收违法主体的信用修复可以借鉴该制度，以纳税人是否改过自新为主观评价标准，承担社会责任为客观考察依据，如将慈善捐赠金额与社区服务次数纳入考评标准，通过设置一定期限的考察期来对信用恢复过程进行规范，同时建议调整《意见稿》第二十二条第一款规定的次序，将其置于“信用修复考察期”部分，对该部分内容予以完善与补充。

　　构建税收信用的社会监督体系。2021年3月印发的《关于进一步深化税收征管改革的意见》，对多举措拓展税收共治格局的工作任务予以强调，明确建立健全“党政领导、税务主责、部门合作、社会协同、公众参与”的税收共治格局，着力提高我国纳税信用水平。从失信主体的确定、信息的公布到惩戒手段的实施，《意见稿》仅满足了税务主责与部门合作两项共治要求，并未提及社会组织、中介机构、行业协会以及公众参与的相关事由。一方面，由于税务登记、纳税申报、税款缴纳、出口退税等税务事项一般以书面形式开展，存在造假、篡改、虚报等风险，而此类风险在没有具体线索之前将难以查处，此时就需要借助社会多方主体的力量，通过检举方式向税务机关提供违法行为线索，对违法主体进行规制与矫正。税务机关应当做好对检举人权利的保护与对检举事项的答复及奖励工作，严禁徇私舞弊与打击报复等行为，具体可以参照适用《税收违法行为检举管理办法》。另一方面，充分调动社会主体的参与积极性，能够有效监督违法主体税收信用的动态变化，对于纳税信用修复工作也具有极大裨益。

　　（作者单位：华东政法大学经济法学院）