“三层面”政策法规体系不断完善 为生物多样性保护提供坚实保障

“三层面”政策法规体系不断完善 为生物多样性保护提供坚实保障

——访中国法学会环境资源法学研究会副会长、中国政法大学环境资源法研究所所长于文轩

　　编者按：《关于进一步加强生物多样性保护的意见》提出：“加快完善生物多样性保护政策法规。”国务院新闻办公室发表的《中国的生物多样性保护》白皮书明确：“完善政策法规体系，加强技术保障和人才队伍建设，加大执法监督力度，引导公众自觉参与生物多样性保护，不断提升生物多样性治理能力。”本报采访多位专家学者，就生物多样性保护有关的法治内容进行解读阐释，推出“加强生物多样性保护法治建设”专题报道，为形成生物多样性保护推动绿色发展和人与自然和谐共生的良好局面作出积极贡献

　　《中国的生物多样性保护》白皮书显示，中国坚持在发展中保护、在保护中发展，提出并实施国家公园体制建设和生态保护红线划定等重要举措，不断强化就地与迁地保护，加强生物安全管理，持续改善生态环境质量，协同推进生物多样性保护与绿色发展，生物多样性保护取得显著成效。

　　中国法学会环境资源法学研究会副会长、中国政法大学环境资源法研究所所长于文轩接受民主与法制社记者采访时表示，生物多样性治理在初期阶段往往具有较强的政策性，随着生物多样性保护和管理需求的发展，通过法律形式将政策固定下来并保障其更加有效地实施，就成为加强生物多样性治理的必然要求。同时，这也是履行《生物多样性公约》的内在要求。

　　“我国不断健全生物多样性保护法规体系，生物多样性三个层面（生态系统多样性、物种多样性、遗传多样性）的法治建设取得了积极成效，为生物多样性保护和管理提供了重要的法律依据。”于文轩说。

　　生态立法回应生物多样性保护要求

　　于文轩介绍说，在生态系统多样性保护方面，我国不仅制定实施了森林法、草原法、野生动物保护法、海洋环境保护法等法律，并于2014年修订了环境保护法，不断加大生态系统保护力度。尤其是党的十八大以来，修订了《中华人民共和国自然保护区条例》《风景名胜区条例》等法规规章，为自然保护区、风景名胜区等重要生态系统区域的保护和管理提供了更为充分的依据。

　　白皮书称，我国不断推进自然保护地建设，启动国家公园体制试点，构建以国家公园为主体的自然保护地体系，率先在国际上提出和实施生态保护红线制度，明确了生物多样性保护优先区域，保护了重要自然生态系统和生物资源。

　　据统计，自1956年建立第一个自然保护区以来，截至目前，我国已建立各级各类自然保护地近万处，约占陆域国土面积的18%。近年来，我国积极推动建立以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地体系，为保护栖息地、改善生态环境质量和维护国家生态安全奠定基础。

　　划分生态保护红线也被写入多部法律之中。生态保护红线是我国国土空间规划和生态环境体制机制改革的重要制度创新。中国创新生态空间保护模式，将具有生物多样性维护等生态功能极重要区域和生态极脆弱区域划入生态保护红线，进行严格保护。初步划定的生态保护红线，集中分布于青藏高原、天山山脉、内蒙古高原、大小兴安岭、秦岭、南岭，以及黄河流域、长江流域、海岸带等重要生态安全屏障和区域。生态保护红线涵盖森林、草原、荒漠、湿地、红树林、珊瑚礁及海草床等重要生态系统，覆盖全国生物多样性分布的关键区域，保护绝大多数珍稀濒危物种及其栖息地。

　　白皮书称，生态保护红线的划定与生物多样性保护具有高度的战略契合性、目标协同性和空间一致性，将有效提升生态系统服务功能，维护国家生态安全及经济社会可持续发展所必需的最基本生态空间。

　　于文轩认为，各地方结合当地实际，就生物多样性保护制定了专门立法，对生态系统多样性保护也起到了非常重要的法律支撑作用。例如云南省制定了全国第一部生物多样性保护的地方性法规《云南省生物多样性保护条例》，湖南省湘西土家族苗族自治州制定了《湘西土家族苗族自治州生物多样性保护条例》等。
　　我国近几年来制定的一些重要立法也对生态系统保护给予了更多的关注。例如长江保护法将生态优先作为基本原则，通篇贯穿长江流域生态环境保护的要求；生物安全法将保护生态环境作为立法目的之一，并就生物多样性保护作出了多方面的专门规定。
　　“在进一步的生物多样性保护法治建设中，可继续积极推进目前正在开展研究的湿地保护专门立法、自然保护地专门立法以及环境法典，在这些立法中回应生物多样性保护的要求，处理好生态系统保护方面的诸多法律规范之间的关联性与协同性。”于文轩说。

　　为保护濒危野生动植物提供法律依据
　　白皮书介绍，我国的野生动物栖息地空间不断拓展，种群数量不断增加。大熊猫野外种群数量40年间从1114只增加到1864只，朱鹮由发现之初的7只增长至目前野外种群和人工繁育种群总数超过5000只，亚洲象野外种群数量从上世纪80年代的180头增加到目前的300头左右，海南长臂猿野外种群数量从40年前的仅存两群不足10只增长到5群35只。
　　与此同时，我国持续加大迁地保护力度，系统实施濒危物种拯救工程，生物遗传资源的收集保存水平显著提高，迁地保护体系日趋完善，成为就地保护的有效补充，多种濒危野生动植物得到保护和恢复。截至目前，建立植物园（树木园）近200个，保存植物2.3万余种；建立250处野生动物救护繁育基地，60多种珍稀濒危野生动物人工繁殖成功。通过实施濒危物种拯救工程，对部分珍稀濒危野生动物进行抢救性保护，通过人工繁育扩大种群，并最终实现放归自然。
　　于文轩表示，党的十八大以来，我国不仅修订了《中华人民共和国野生植物保护条例》《引进陆生野生动物外来物种种类及数量审批管理办法》等，还修订调整国家重点保护野生动植物名录，为拯救珍稀濒危野生动植物，维护生物多样性奠定基础。
　　他特别提出，2020年，第十三届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过了《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》，是对现行野生动物保护法全面、严格、兜底式的一次补充，消除了法律上的模糊、空白地带，实现了野生动物“应保尽保、应禁全禁”。
　　于文轩表示，在野生动物保护方面，我国目前形成了以野生动物保护法为核心，以野生动物权属制度、重点保护野生动物名录制度、野生动物利用许可制度、贸易经营管理制度等为主要内容的野生动物保护规范体系，在保护野生动物方面发挥了重要作用。
　　“目前国家正在推进野生动物保护法修订工作，期待更多从生物多样性保护、公共卫生安全保障等角度予以完善。”于文轩说，我国野生动物保护方面取得的显著成效，与立法的有效实施密切相关。
　　他认为，生物多样性保护法治建设可以更多关注微生物资源保护、生物入侵防控等方面，以便更好地落实白皮书中关于生物多样性保护的要求。特别是，在进一步修改野生动物保护法的过程中，可以更加充分地考虑生物多样性保护和公共健康安全等因素，进一步突出“野生”价值，重视非珍稀、非“重点”野生动物的生态价值，实行“一般保护与重点保护相结合”的全面保护原则，将野生动物的生态价值作为确定法律保护范围的基本依据，推动物种保护法律制度的完善。

　　持续强化生物遗传资源保护和监管
　　我国高度重视生物资源保护，近年来在生物资源调查、收集、保存等方面取得较大进展。实施战略生物资源计划专项，完善生物资源收集收藏平台，建立种质资源创新平台、遗传资源衍生库和天然化合物转化平台，持续加强野生生物资源保护和利用。同时强化生物遗传资源监管。加强对生物遗传资源保护、获取、利用和惠益分享的管理和监督，保障生物遗传资源安全。加快推进生物遗传资源获取与惠益分享相关立法进程，持续强化生物遗传资源保护和监管，防止生物遗传资源流失和无序利用。
　　据白皮书显示，我国实施了一批种质资源保护和育种创新项目，截至2020年底，形成了以国家作物种质长期库及其复份库为核心、10座中期库与43个种质圃为支撑的国家作物种质资源保护体系，建立了199个国家级畜禽遗传资源保种场（区、库），为90%以上的国家级畜禽遗传资源保护名录品种建立了国家级保种单位，长期保存作物种质资源52万余份、畜禽遗传资源96万份。建设99个国家级林木种质资源保存库，以及新疆、山东2个国家级林草种质资源设施保存库国家分库，保存林木种质资源4.7万份。建设31个药用植物种质资源保存圃和2个种质资源库，保存种子种苗1.2万多份。
　　于文轩介绍说，我国在遗传多样性保护领域的相关法律规范主要集中于畜禽遗传资源管理、作物种质资源管理、植物新品种保护以及其他方面的生物遗传资源管理等方面。党的十八大以来，在家养动物种质资源管理方面，修订了《家畜遗传材料生产许可办法》；在农作物种质资源管理方面，修订了种子法、《农作物种子生产经营许可管理办法》。同时，知识产权保护、中药品种管理、动植物检疫管理等方面的立法中也包含关于生物遗传资源管理的内容，其中专利法、《中药品种保护条例》、《植物检疫条例》等均在近几年进行了修订，为遗传多样性保护提供了更为科学和充分的法律依据。
　　于文轩表示，遗传多样性保护对于物种保护和生物多样性治理具有重要意义。从保障生物安全的高度，基于全面保护原则促进物种保护，是生物多样性治理的内在要求。
　　我国高度重视生物安全，把生物安全纳入国家安全体系，颁布实施生物安全法，系统规划国家生物安全风险防控和治理体系建设。外来物种入侵防控机制逐渐完善，生物技术健康发展，生物遗传资源保护和监管力度不断增强，国家生物安全管理能力持续提高。
　　于文轩介绍说，生物遗传资源管理专门立法目前已经具备了较好的基础，推动其尽早出台，将对进一步健全生物多样性治理机制发挥重要作用。他建议在推进遗传多样性保护专门立法的过程中，应明确生物遗传资源的国家所有权，完善生物遗传资源利用权，保障生物遗传资源收益权益。