建议提高民航规章处罚限额

以《关于修改〈民用航空器国籍登记规定〉的决定（征求意见稿）》为例

　　9月26日，交通运输部发布《关于修改〈民用航空器国籍登记规定〉的决定（征求意见稿）》（以下简称《意见稿》）对原规章的六处进行了修订。这六处修订重点围绕航空器国籍登记、喷涂标识等方面的管理进行了调整，值得肯定。

　　《意见稿》围绕民航运输关涉公众安全对机身喷涂进行了规范和调整，明确：“有下列情形之一的，民航总局或者其授权的地区管理局可以处以警告；利用该民用航空器从事经营活动，有违法所得的，可以处以违法所得3倍以下的罚款（最高不超过30000元），没有违法所得的，可以处以10000元以下的罚款；利用该民用航空器从事非经营活动的，可以处以1000元以下罚款。”其中，“最高不超过30000元”尤为醒目。随着近年来我国经济社会的发展、民航运输的特点以及借鉴对事关公共安全事项需加严管的趋势，笔者认为，3万元限额标准有待适当调整。

　　违法成本有待提高。随着经济社会的发展，违法成本的调整也需要与此形成联动呼应，提高违法成本有助于对违法行为形成震慑。放眼全国，诚然，经济的发展是促使地方政府规章调整处罚限额标准的重要因素。比如，据《湖北日报》报道，2013年，湖北省在调整规章处罚限额标准时，原湖北省人民政府法制办有关负责人在介绍《湖北省人大常委会关于修改〈湖北省人大常委会关于政府规章设定行政处罚罚款限额的规定〉的决定（草案）》时谈到，1996年出台《湖北省人大常委会关于政府规章设定行政处罚罚款限额的规定》施行17年来，有效规范了政府规章设定行政罚款的行为。但随着居民收入和消费水平的大幅提高，原《规定》中行政处罚罚款限额的规定已经不能完全适应形势的需要，难以很好地发挥其应有的警示、惩戒和威慑作用。与1996年相比，2012年湖北省GDP增长了7.9倍，城镇居民家庭人均可支配收入增长了3.8倍，农村居民家庭人均纯收入增长了3.2倍。17年来，行政处罚罚款限额却没有变化，导致的直接后果是，偏低的违法成本使违法行为人常常有恃无恐，对低额罚款采取放任态度。因此，《决定》对非经营活动中违反行政管理秩序的行为，设定罚款的限额由1000元提高到5000元；将原《规定》对经营活动中违反行政管理秩序的行为，有违法所得的，罚款限额由3万元提高到15万元，没有违法所得的，罚款限额由1万元提高到5万元。

　　增强立法科学化，使过罚相当。法律责任是一部立法中的核心和关键，也是决定这部立法实施效果的重要因素，更是执法部门规范管理确保治理效果的制度抓手。因此，法律责任设计颇为关键。制度设计中应当充分考虑违法行为特点、惩戒效果等因素，按照比例原则综合平衡设定处罚尺度，以便更好地保证相关要求能够得到执行。从目前来看，部门规章处罚上限的设定，虽然在一定程度上可以很好地从源头避免滥设处罚和过度处罚的问题，但是处罚标准上限的设定在一定程度上也会影响到相关管理要求的实施效果。随着社会的发展以及实践中的违法案例来看，不难发现，3万元的处罚对于惩戒相关违法主体的震慑效果已经是大不如前。正如时任河南省人民政府法制办主任陈红瑜在谈到调整规章处罚限额标准时表示，“现行规定的罚款限额与当前的经济社会发展状况不相适应，难以体现过罚相当原则，尤其是在涉及公共安全、人身财产安全、生态环境保护、有限自然资源开发利用领域，3万元的处罚力度很难起到对违法行为的惩戒作用。”（详见2016年3月29日出版的《东方今报》第2版）若如此，固守3万元的处罚标准，不但无法体现过罚相当，也违背了比例原则的要求。

　　提高规章处罚设定限额是强化公共安全管理手段的普遍趋势。规章处罚限额的设定，其积极意义毋庸置疑，但从世界来看，传统的限额标准也在悄无声息发生着变化，尤其在涉及公共安全事项方面，规章处罚限额设定标准有所提高。比如，《山西省人民代表大会常务委员会关于修改〈山西省规章设定罚款限额规定〉等六部地方性法规的决定》（2021年7月29日修订），将涉及矿山企业安全生产、公共安全、生态环境保护、有限自然资源开发利用以及直接关系公民人身健康、生命财产安全方面违反行政管理秩序的行为，可以设定不得超过20万元的罚款；《陕西省地方政府规章设定罚款限额规定》（2017年3月30日修订）将涉及矿山企业安全生产、公共安全、生态环境保护、有限自然资源开发利用以及直接关系公民人身健康、生命财产安全方面违反行政管理秩序的行为的处罚金额上限调整为10万元；《甘肃省人民代表大会常务委员会关于修改〈甘肃省人民代表大会常务委员会关于政府规章设定罚款限额的规定〉的决定》（2011年11月22日修订）将涉及公共安全、生态环境保护、有限自然资源开发利用以及关系公民人身健康、生命财产安全方面的违反行政管理秩序的行为的处罚金额上限调整为10万元；《广东省规章设定罚款限额规定》（2020年7月29日修订）对涉及公共安全、生态环境保护、历史文化保护、有限自然资源开发利用以及直接关系人身健康、生命财产安全方面的违反行政管理秩序的行为处罚金额上限调整为30万元。

　　民航运输环环涉及公共安全，强化安全管理手段极为必要。民航运输点多面广，线长环多，环环都关涉公共安全，无论是航空器的运行安全，还是空防安全，都离不开强有力的法治手段加以保障。虽然处罚不是最终目的，但是处罚手段也很重要，而罚款金额也是一项能够给涉事主体以警醒的重要因素。鉴于此，结合民航运输领域的特点，建议对民航领域的规章限额标准适当加以调整。

　　此外，这六处修改中，部分措辞还需与现有规定保持一致，如《意见稿》中的“民航总局”应当调整为“中国民用航空局”或简称为“民航局”。

　　（作者单位：中国民航管理干部学院）