深圳制定矛盾纠纷多元化解条例

将先行先试经验固化于法

　　《深圳经济特区矛盾纠纷多元化解条例（征求意见稿）》明确了相关职能部门的权力、义务、责任，强化源头治理，创设了仲裁诉讼相关费用杠杆机制，拟建立民商事纠纷中立评估机制。

　　日前，《深圳经济特区矛盾纠纷多元化解条例（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）公开征求意见。深圳市人大常委会在《征求意见稿》说明中表示，近年来，深圳市搭建了较好的社会矛盾纠纷处理平台，但面对当前深圳肩负“双区建设”新的历史使命要求，仍存在部分职能部门在矛盾纠纷解决中职责定位不清、角色定位不准、职能相互交叉以及纠纷化解机制建设保障不充分等现象，亟待通过立法明确相关职能部门的权力、义务、责任，界定其在非诉讼纠纷化解体系中的职责分工，优化各类纠纷化解资源的配置，同时积极引导社会力量和基层群众参与矛盾纠纷化解工作。

　　《征求意见稿》共8章，包括总则、调解、行政裁决和行政复议、仲裁、衔接机制、保障和监督、法律责任、附则等内容，在落实《关于加强诉源治理推动矛盾纠纷多元化解的意见》的基础上进行了多项制度创新，力争为深圳做好“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”提供良好的法治保障，促进深圳市域治理能力现代化水平的进一步提升。

　　突出加强源头治理

　　引导通过非诉方式化解矛盾纠纷

　　《征求意见稿》明确界定“矛盾纠纷多元化解，是指通过和解、调解、行政裁决、行政复议、仲裁、诉讼等多元方式化解矛盾纠纷的活动”，明确表示矛盾纠纷多元化解应坚持非诉优先的原则，鼓励当事人优先选择非诉讼方式化解矛盾纠纷，也鼓励律师引导非诉化解。同时还详细规定了市、区人民政府及其有关部门、街道办事处对矛盾纠纷的源头治理责任。

　　深圳先行示范区（社会组）专家、深圳社会组织研究院副院长范军介绍，这些条款旨在引导全社会贯彻落实源头治理、非诉讼纠纷化解方式优先的理念，而支撑这一理念的正是深圳市多年来已经形成并行之有效的矛盾纠纷化解本土经验。

　　近年来，深圳市光明区在矛盾解纷多元化解中形成了一套由街道办事处牵头组织协调、各相关单位共同参与的行之有效的经验，被誉为“矛盾纠纷多元化解的光明模式”。《征求意见稿》从立法层面将这一模式进行了固化和提升。

　　《征求意见稿》第六条规定，市、区人民政府及其相关部门应当充分依靠基层自治，从源头上预防化解各类矛盾纠纷，构建社会稳定风险评估机制、矛盾纠纷排查调处机制等，依法引导通过非诉方式化解矛盾纠纷。

　　除此之外，《征求意见稿》第七条在政府部门和街道办职责中还要求街道办事处应当组织、协调辖区内综治机构、派出所、人民法庭、居民委员会等矛盾纠纷化解力量，规范完善街道综治平台和网格化管理机制，开展矛盾纠纷预防、排查和化解工作。

　　调解是矛盾纠纷非诉讼化解方式中的重要途径。扩大诉讼案件诉前导入调解的范围也是此次《征求意见稿》中的一个创新。

　　2015年12月出台的《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》提出，各级法院要积极探索先行调解的案件类型。推动有条件的基层法院对家事纠纷、相邻关系纠纷、小额债务纠纷、劳动纠纷、消费者权益纠纷、交通事故纠纷等适宜调解的案件进行调解程序前置的探索。2016年出台的《最高人民法院关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》也规定了调解前置程序。

　　此次《征求意见稿》将深圳法院近年来在实践中推行的诉前导入调解机制予以法定化，该机制比现行上述文件规定的调解前置程序适用的案件范围更广，力度更大，实现了一审和二审民商事纠纷、行政争议诉前导入调解的尽可能覆盖，有利于充分发挥调解在化解矛盾纠纷方面的积极作用。

　　范军表示，对比其他城市和地区类似的矛盾纠纷多元化解相关做法，深圳的制度设计仍有优化的空间。他建议，要重视居民委员会下设人民调解委员会的作用，在推进基层治理体系和治理能力现代化过程中，实现矛盾化解社区化，把各类调解组织、矛盾化解途径和矛盾衔接机制在社区进行有效整合和集成。此外，应把“调解组织、调解队伍、调解活动”进行分类说明和独立成节，明确各类调解组织的职能、定位、设立条件、治理结构、运行机制和管理办法，制订不同层级、不同身份、不同角色的调解人才体系，规定不同调解活动的形式、内容和规范。

　　设专章规定衔接机制

　　创设仲裁诉讼相关费用杠杆机制

　　《征求意见稿》设置“衔接机制”专章，对包括公安机关办案与人民调解的衔接、检察机关办案与调解衔接、民商事仲裁与调解衔接、调解与仲裁诉讼对接在内的多种衔接模式作出规定，以保障多元解纷机制之间的对接畅通，形成科学高效的解纷体系。

　　在华南理工大学法学院教授滕宏庆看来，这些衔接机制将实践中最为关心的诸多具体问题一一进行了回应，为非诉多元化解方式的落地实施和深圳现代化、国际化的法律服务业成长奠定了坚实基础。

　　范军也表示，衔接机制的设立打开了各种解纷机制之间的通道，可以保障多元解纷机制之间的科学高效对接，以此来促进非诉讼矛盾纠纷化解方式的最大限度适用，实现互联互通有效提升城市矛盾纠纷综合化解能力。

　　在该章中，还规定了两种仲裁诉讼相关费用杠杆机制，要求经仲裁机构调解的仲裁案件、经人民法院诉前导入调解或者诉讼中调解的民事案件，符合相关情形的，一方当事人的仲裁或者诉讼相关费用可以由对方当事人承担。

　　在司法实践中，民事案件仲裁诉讼相关费用是当事人进行程序选择的重要考量因素，各国实践表明，如不通过有效的鼓励、引导机制促进调解，多数当事人并不愿意接受诉前调解，而愿意直接进入诉讼程序。此次《征求意见稿》总结深圳市司法实践经验，学习借鉴域外法律制度，建立了民事案件仲裁诉讼相关费用杠杆机制，引导当事人选择成本更低的调解方式化解纠纷。

　　深圳市人大常委会表示，这种费用杠杆机制有利于激励、引导当事人进行诉前调解，符合国际社会矛盾纠纷化解发展趋势，切合深圳实际需要。

　　先试先行

　　创设具有深圳特色的中立评估机制

　　此次《征求意见稿》中的一大亮点就是创设了具有深圳特色的中立评估机制。第五十八条规定，矛盾纠纷当事人可以委托具有专业评估能力的专家或者其他中立第三方评估机构，就争议事实认定、法律适用及处理结果进行评估。中立第三方评估机构，可以引导当事人达成和解协议，其作出的评估报告，可以作为和解、调解的参考。中立第三方评估不公开进行，评估机构、评估员以及其他有关人员，对涉及当事人的个人隐私、商业秘密负有保密义务，但法律另有规定或者当事人另有约定的除外。

　　滕宏庆表示，目前国内立法尚无中立评估机制的规定，《征求意见稿》体现了先行先试的立法特色，“这对于深圳预防和化解矛盾纠纷、提高司法效率、节约诉讼成本，具有重大而深远的意义。”

　　该如何理解这一机制？深圳市人大常委会对此进行了解释：中立评估机制是指在案件进入诉讼但还未审理前，在特定规则约束下，由中立第三方根据案件情况为双方当事人提供专业评估意见，是一种为当事人化解纠纷提供一定的评估、指引和帮助的纠纷解决机制，通常与调解、仲裁、诉讼等解纷方式并列使用，优势互补，产生合力，充分体现了纠纷排查与化解并重的现代纠纷解决理念。

　　2016年出台的《最高人民法院关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》提出，探索民商事纠纷中立评估机制、调解中无争议事实记载机制。全国各地法院根据各自情况进行了探索，其中深圳前海合作区人民法院在涉外民商事案件领域进行了中立评估探索，邀请香港法律专业人士就案件适用的香港法律和可能的裁判结果进行评估，为从立法上建立中立评估机制提供了有益的实践经验。

　　范军在肯定中立评估机制积极意义的同时，也对《征求意见稿》的完善提出了建议。他认为，目前只是简单地规定当事人可以委托中立第三方就矛盾纠纷事实认定、法律适用及处理结果预测进行中立评估，中立第三方评估机构的评估报告可以作为当事人和解、调解的参考，并没有对中立第三方评估机制进行系统、详细的规定和指引。他建议进一步细化相关内容，从而更好地将这一具有深圳特色的中立评估机制适用实践，填补国内立法上尚无中立评估机制规定的空白。