建议建立回应型认证人员管理规范

建议建立回应型认证人员管理规范

——兼谈《认证人员管理办法（公开征求意见稿）》

　　2014年印发的《国务院关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》（国发〔2014〕27号）公布，取消质量专业技术人员职业资格，其中包括认证人员群体。此后，认证人员取得执业资格不再按照注册管理，而转为“水平评价”。日前，国家市场监督管理总局对《认证及认证培训、咨询人员管理办法》（以下简称“原办法”）进行更名、修订，并于2021年发布《认证人员管理办法（公开征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），向社会公开征求意见。《征求意见稿》起草说明指出，原办法中“认证审核人员执业资格注册制度需要改革”，认证人员管理制度改革的总体方向是推动实施自愿性人员认证制度。对此，《征求意见稿》删除了原办法中对认证人员实施统一执业资格注册制度的规定，增加了对认证人员进行能力评价的指标要求和程序要求，并增加了关于人员认证机制的相关规定。

　　近年来，我国质量认证制度不断完善，行业机构蓬勃发展，国际交流合作不断深化。同时，还存在认证服务供给不足、认证评价活动亟须规范、社会认知与应用程度不高等问题。因此，一方面政府质量认证监管要从“事前监管、准入监管”为主转向侧重“事中事后监管、过程监管”全链条监管模式；另一方面质量认证市场的多元化需求倒逼认证人员管理机制发生根本性转变。认证人员作为质量认证服务供给主体，其管理机制必须充分考虑当前认证市场的多元化利益需求，并结合认证领域现状，建立回应型法律规范。

　　首先，要明确自愿性认证领域与强制性认证领域认证人员管理的区别。依据《中华人民共和国认证认可条例》，强制性认证领域包括“保护国家安全、防止欺诈行为、保护人体健康或者安全、保护动植物生命或者健康、保护环境”等，除此之外的其他领域，可以由生产者或者经营者自愿委托认证机构开展相关认证活动。强制性认证维护的是市场无法供给的公共安全法益，其对于认证人员的能力评价更加偏重公益性指标；自愿性认证维护的是市场主体在意思自治条件下从市场获得相关认证服务的私人法益，其对认证人员的能力评价更偏重市场化指标。因此，这两种认证领域对认证人员的能力要求截然不同。目前，《征求意见稿》没有对这两类认证人员的管理做针对性区分，这与实际法治需求不符。建议依据自愿性认证和强制性认证的执业场景不同，设置差异化认证人员管理机制。

　　其次，认证人员能力评价需要进行分级分类实施。在市场化改革大背景下，认证服务已经从传统的产品质量认证发展成为种类繁多、样态丰富的多元化认证服务体系。根据认证认可条例第二条的规定，法定认证种类依据认证对象的不同，划分为质量管理体系认证、产品认证、服务认证。《征求意见稿》第二条也依据此种分类方式，将认证人员划分为管理体系认证审核员、产品认证检查员和服务认证审查员三大横向品类。从三类认证人员的执业场景出发，其所面临的能力评价需求显然不同，加之依据纵向效力层级又可以将认证人员划分为强制性和自愿性两大类，且随着质量认证领域市场化改革的持续深入，新类型的认证人员将日益增多，故有必要在《征求意见稿》中明确对认证人员设置分级分类的能力评价机制。

　　最后，要丰富认证人员执业行为的法律激励手段。《征求意见稿》第六条规定，认证人员应当“经从业认证机构能力评价或人员认证机构认证（注册）”；第八条、第九条又规定了认证机构人员能力评价基本要求、认证机构人员能力管理程序要求；第十六条第二款规定禁止未经过从业认证机构能力评价的认证人员从事认证工作，第二十一条规定了相应罚则。相对于原办法而言，《征求见稿》建立了一套“能力评价”机制来代替资格注册制，体现了对事中事后监管的新理念。但在激励方式上，《征求意见稿》缺乏立体化能力评价应用机制，建议在明确分级分类能力评价体系基础上，建立多元化能力评价法律激励方式，在现有的禁止性规范条款基础上，增加促进类条文。例如，强化对能力评价结果的应用，根据能力评价等级确定认证人员的执业范围，并根据业绩表现设置相应的奖励机制。

　　（作者单位：中国计量大学法学院）