文化和旅游市场信用管理规定征求意见稿完善建议

　　《文化和旅游市场信用管理规定（征求意见稿）》加强和规范文化和旅游市场信用管理，加快构建以信用为基础的新型监管机制；建议就第二条、第六条、第十一条等进一步完善，如增加合理行政原则、程序正当原则和诚实守信原则，在“谁管理、谁采集”部分增加“谁负责”等。　

　　日前，文化和旅游部发布《文化和旅游市场信用管理规定（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），向社会公开征求意见。《征求意见稿》对于加强和规范文化和旅游市场信用管理，加快构建以信用为基础的新型监管机制，亮点颇多。笔者现就《征求意见稿》完善，谈几点建议。

　　建议在《征求意见稿》第二条基本原则中增加合理行政原则、程序正当原则和诚实守信原则，将合理关联修改为禁止不当关联原则，删除确保奖惩措施与守信失信行为有关内容，本条内容修改后为：“文化和旅游主管部门实施信用管理，应当坚持依法行政、合理行政、程序正当、诚实守信、权益保护、禁止不当关联原则。”理由是：前三项原则为行政法基本原则，《文化和旅游市场信用管理规定》直接适用行政法的基本原则更能体现行政法的立法精神。第四项诚实守信原则是公私法共同追求的立法原则和价值目标。消费者权益保护法、反不正当竞争法等民事法律以及民法典都将诚实信用作为法律的基本原则加以规定。因此，在《文化和旅游市场信用管理规定》中增加此原则，符合立法精神。

　　将合理关联修改为禁止不当关联，是根据《行政法规制定程序条例》第六条的规定：“行政法规应当备而不繁，逻辑严密，条文明确、具体，用语准确、简洁，具有可操作性。”在基本原则适用“合理关联”不准确且不具有可操作性，合理关联的标准是什么，衡量的尺度在哪里，法律适用过程中什么情况下可以合理关联？这些均未明确。因此，使用禁止不当关联相对于合理关联更具有操作性。奖惩措施是一种行政处罚手段，作为立法原则在这里规定不太适宜，且失信行为不是一个法律术语，失信行为既包括道德失信行为也包括法律失信行为，在现实生活中并不好区分，如果把失信行为作为基本原则，相当于扩大了失信行为的严重性。因此，把有关奖惩措施的规定在本条中删除更为严谨。

　　建议修改《征求意见稿》第六条，删除鼓励各类市场主体在生产经营活动中更广泛、主动地应用信用报告等内容，修改为：“在认定行政相对人严重失信的情况下，鼓励行业协会商会、第三方信用服务机构、大数据企业、金融机构、新闻媒体等各类单位和个人依法参与信用管理。支持依法得到授权的行业协会商会协助开展行业信用建设和信用监管，行业协会对被认定为失信主体的会员，协会可以取消评优评先资格等行业自律措施，加强诚信宣传教育。”笔者认为，轻微失信行为，行业协会商会、第三方信用服务机构、大数据企业、金融机构、新闻媒体等单位可以不用参与信用管理，在没有违法违规的前提下不鼓励主动报告信用问题，因为信用不是廉价物，信用信息也是法律保护的财产。因此，公民的合法私人权益不能因为轻微失信而暴露于全社会管理监督之下。

　　建议在《征求意见稿》第十一条增加“谁负责”内容。可修改内容为，“按照‘谁管理、谁采集、谁负责’的要求，各级文化和旅游主管部门负责依法采集职责范围内的相关信用信息。”这是因为各级文化和旅游主管部门不能只负责管理和采集，还应该对采集过程是否违反程序，是否有侵犯公民、法人及其他组织合法权利的行为进行负责。因此，应该在这里增加“谁负责”的内容，明确行政主体在行政执法过程中，因违反法律程序和法定义务所要承担的责任。

　　建议删除《征求意见稿》第十九条中“严重失信主体名单和轻微失信主体名单的衔接”的内容，第十九条规定：“12个月内已两次认定为轻微失信主体的、第三次又将其认定为轻微失信主体的，应当认定为严重失信主体。”《中华人民共和国行政处罚法》第四十四条规定：“行政机关在作出处罚决定之前，应当告知当事人和处罚的内容及事实、理由、依据并告知当事人依法享有的陈述、申辩，要求听证权利”；第四十五条规定：“当事人有权进行陈述和申辩，行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核，当事人提出的事实，理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”行政处罚法是上位法，《文化和旅游市场信息管理规定》是下位法，根据上位法优于下位法的原则，行政主体不能超越权限创设权利。《文化和旅游市场信息管理规定》作为下位法以违法次数多就认定从轻微到严重，其规定和上位法有抵触。

　　建议在《征求意见稿》第九章权利保障部分新增第四十四条保护公民、法人和其他组织合法权益、增加行政相对人的救济权利的规定，可明确规定，“保护公民、法人和其他组织的合法权益，当事人对文化旅游行政部门实施的行政处罚或者采取的行政强制措施不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”这是因为尊重和保护人权也是行政法基本原则之一，一般情况下行政主体大多处于强势地位，而行政相对人对于弱势地位，在立法、执法过程中更要保护行政相对人的合法权益。根据《行政法规制定程序条例》第十二条第四款的规定：“切实保障公民、法人和其他组织的合法权益，在规定其应当履行的义务的同时，应当规定其相应的权利和保障权利实现的途径。”笔者认为，无论是严重的失信行为认定，还是轻微失信行为认定，当行政主体认定行政相对人有违法行为时，也要给行政相对人提供救济保护，这也是保护行政相对人合法权益的一种体现。因此，建议增加行政相对人享有行政复议的权利。

　　（作者单位：西北政法大学新闻传播学院）