多地推进政务数据资源开放共享

专家学者建议国家立法保障政府数据开放

　　今年政府工作报告提出，“十四五”时期，要加快数字社会建设步伐，提高数字政府建设水平。要进一步转变政府职能，加强数字政府建设，建立健全政务数据共享协调机制。

　　2016年5月，全国推进简政放权放管结合优化服务改革电视电话会议要求，全面推进政府信息公开、打通“信息孤岛”。近年来，许多地方政府相继出台政务数据资源管理与应用相关的法规政策，推进政务数据资源的开放和共享，但实践中政务数据开放的数量、范围、质量等还需要进一步完善。

　　多地推进政务数据资源开放共享

　　2007年《中华人民共和国政府信息公开条例》出台。中央财经大学法学院副教授刘权认为，政务数据资源公开与政府信息公开存在差别，该条例无法解决政务数据资源涉及的诸多问题。

　　“传统的政府信息公开是为了满足公民的知情权、监督权，而科技高度发达的大数据时代，政务数据资源开放、流通则更多是为了使数据价值得到充分利用。因此，要激发数字经济活力与社会创造力，并提高政府治理能力与服务水平，满足利用权、发展权，具有一定的商业性。”刘权说。

　　近年来，不少地方政府开始推进政务数据资源的开放与共享工作。今年3月1日，《安徽省政务数据资源管理办法》正式施行。《湖北省政务数据资源应用管理办法》将于4月1日施行。

　　由复旦大学和国家信息中心数字中国研究院联合发布的《2020下半年中国地方政府数据开放报告》（以下简称《报告》）显示，截至2020年10月，我国共有38个地方出台了与政府数据开放密切相关的法规政策，2019年同期该数据仅有22个。同时，我国已有42个省级、副省级政府和地市级政府上线了数据开放平台。

　　刘权表示，过去，政府信息公开的对象一般是成熟的政府信息。一般情况下，行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息可以不公开。政务数据资源开放则并不限于成熟的政府信息，还包括原始数据，且开放量更大，大多以数据集形式公开。比如，据北京市大数据中心披露，北京市已通过北京市政务数据资源网向社会无条件开放96个单位5891个数据集，其中约有579万条涉及公共服务事项指南、财税金融、城市管理等热点领域的公共数据。

　　海量政府数据亟须“苏醒”

　　实际上，早在2016年，国务院印发的《政务信息资源共享管理暂行办法》就确立了政务信息资源“以共享为原则、不共享为例外”原则，对信息共享的范围和责任、信息共享的权利和义务、政务信息资源目录、国家数据共享交换平台体系构建以及信息共享工作的管理、协调、评价和监督等作出了规定和要求。

　　刘权表示，中国非常重视政务数据资源的价值，近年来陆续出台了多个政策性文件，有力推进了政务数据资源的开放，但从地方实践来看，政务数据资源开放相关立法还需要进一步完善。

　　刘权说，当前政务数据开放的范围和数量还远远不够。目前，不同政府部门控制的数据并没有实现充分的开放共享，海量政府数据亟须“苏醒”。同时，数据开放格式混乱影响政务数据资源开放的质量，“‘机读格式’数据开放比例低，不利于数据的有效利用，特别是不利于非技术背景使用者利用数据”。

　　《报告》提到，部分地方可下载数据集存在高缺失、碎片化、低容量等问题。上海、深圳、浙江三地的平台虽然提供了优质API接口，但普遍存在接口调用难度高，可调取到的数据容量小、更新频率低等问题。

　　刘权认为，当前很多地方政府对数据开放的动力不足，有的地方政府领导担心开放政务数据资源会引发风险而被问责。同时，目前，政务数据资源开放保密审查和安全管理制度还不健全，政府在开放数据过程中，直接泄露个人隐私、导致企业重要数据被竞争对手获取等风险也有可能发生。

　　2020年公布的《中华人民共和国数据安全法（草案）》第五章专章规定了“政务数据安全与开放”，《中华人民共和国个人信息保护法》也正在制定。但刘权认为，目前我国还没有一部专门规定政府数据开放的全国性法律，这使得政府数据开放保密审查和安全管理制度没有明确的上位法依据。

　　政务数据资源开放需国家统一立法

　　《报告》指出，目前地方政府出台的与政务数据开放相关的法规政策存在效力不高、针对性不强等问题。在法规政策效力上，除贵州省、贵阳市出台了有关政府数据共享开放的地方性法规外，其他地方的相关法规政策都为地方政府规章或规范性文件。在法规政策的针对性上，共有8个地方制定了专门针对数据开放的法规政策。

　　在刘权看来，为了加快政务数据资源的开放进程、保障数据开放的规范性、减少数据开放地方分散立法的弊端，有必要在国家层面进行统一的政府数据开放立法，对政府数据开放范围、标准等作出明确规定，建立数据开放保密审查和安全管理法律制度，明晰政府数据开放的法律责任等内容。

　　刘权认为，国家统一立法可以吸收地方立法中的宝贵经验。比如，可以借鉴国内首部针对公共数据开放的地方政府规章《上海市公共数据开放暂行办法》（以下简称《暂行办法》）。对于立法模式，短期内可以由国务院先行制定《政府数据开放条例》，待时机成熟时由立法机关制定政府数据开放法。

　　据了解，《暂行办法》要求与民生紧密相关、社会迫切需要、行业增值潜力显著和产业战略意义重大的高价值公共数据，应当优先开放。数据开放主体应当在上海市公共数据资源目录范围内制定公共数据开放清单，通过共享等手段获取的公共数据不纳入开放清单。相关部门应结合公共数据安全要求、个人信息保护要求和应用要求等因素，制定分级分类规则。数据开放主体应当据此对公共数据进行分级分类，确定开放类型、开放条件和监管措施。允许自然人、法人和非法人组织在开放平台开展数据纠错等。

　　刘权表示，国家层面立法规范政府数据开放还可以借鉴实践性内容很强的《贵州省政府数据共享开放条例》。该条例充分吸收了贵州省探索数据资源“三权分治、五可调度”的经验（归集权、管理权、使用权，可有、可用、可控、可溯、可视）以及贵州在“一网一云一平台”和“四变四统、健全监管”（变“分散规划”为“统一规划”、变“分散建设”为“统一建设”、变“政府直接投资”为“统一购买服务”、变“分散资金保障”为“统筹资金保障”）政务信息化建设工作新机制等方面的建设经验，强调统一建设政务信息系统和共享平台、开放平台的重要性，并通过明确共享平台、开放平台应当具备数据调度溯源功能，强化平台数据安全。