落实安保责任需要优化安保协议制度

《运输机场航空安全保卫规则（征求意见稿）》完善建议

　　近日，《运输机场航空安全保卫规则（征求意见稿）》（以下简称意见稿）公开征求意见。意见反馈截止时间为2021年2月19日。和现行《民用航空运输机场航空安全保卫规则》（简称《规则》）相比，意见稿变动较大，比如机场管理机构安保责任，由“直接责任”修改为“各自的职责”。航空安保协议的位置由第三章（航空安保方案）第六节调整为第二章（一般规定）第三节，和安保方案分离，内容略有增加。这一变化也是对安保协议认识深化的制度体现，安保协议作为机场这一常态化公共安全平台管理手段的重要性日益彰显。但从安保责任贯彻落实来看，安保协议类型化、条款表述等方面还有待进一步完善。

　　安保协议类型化有待彰显

　　基于对象不同，航空安保协议可分为两大类：1.机场管理机构与公共航空运输企业、通用航空企业、航空配餐企业以及地面服务代理等机构签订的航空安保协议。这类协议是不同责任主体基于安保工作开展的委托性协议。这只是机场航空安全保卫的部分工作，相对常态化工作，其责任主体、内容多由法律规定。2.机场管理机构等与安保服务承包方之间签订的航空安保协议。这类协议中安保服务承包方不具备法定职责，只是基于委托合同开展工作，协议具有暂时性、签订频率高等特点。《规则》第5条把机场管理机构定位为直接责任主体容易产生误解——责任属于机场，遮蔽了第1类安保协议的存在基础——各自职责的不同，意见稿第5条修改为“按照各自的职责……并承担相应的责任”，而第1类安保协议涉及主体的安保职责基本上源于法律、法规和规章的规定。鉴于此，笔者建议，这类协议内容应以法定优先，不宜限定太多。而在第2类安保协议中，由于安保业务外包事关公共安全，对这类安保协议可以在内容上提出管理要求，如承包方必须具备的安保条件，工作开展过程中的安保要求等。

　　安保协议改变的是履行方式而非划分责任

　　《规则》第5条规定：“机场管理机构对机场航空安保工作承担直接责任，负责实施有关航空安保法规标准。”因此，机场管理机构是机场航空安保工作的直接责任承担者，行业内有所谓的“主体责任”说法，究其实质，也就是机场作为公共安全管理平台所肩负的平台责任（直接责任）。意见稿第5条调整为按照各自的职责承担相应的责任。可见，这些职责和责任不再是“直接责任”，而是回归到现有法律、法规和规章对机场等各主体安保职责的精细化定位，更为准确。

　　安保协议作为安保责任履行的重要管理手段，其本质是民航运输机场与相关主体围绕机场安保责任履行所签订的民事合同。就第1类安保协议来看，意见稿第19条关于安保协议的内容中有一项重要内容就是“航空安保责任的划分”，这些主体的安保责任要求大都源于法律规定，比如《公共航空运输企业安全保卫规则》第四章第九节关于航空器地面的安保措施的规定，安保责任理应各归其位，即便是通过安保协议委托开展，也只是改变了安保工作的开展方式并未改变责任主体，由于责任是法定的，并不存在二次划分变更责任的问题，意见稿中的表述容易让人产生误解，建议修改为“委托事项的履行及安保要求或安保工作的开展及安保要求”。

　　建议保留与服务承包方之间的安保协议类型

　　意见稿第20条规定：“机场管理机构、驻场安保相关单位将涉及航空安保运行的业务外包给服务机构的，应当要求服务机构根据其航空安保方案或者航空安保制度程序制定、维护和执行本单位的实施细则，并向其备案。”该规定实质上否认了第2类安保协议，替代为服务机构制定、维护和执行本单位的实施细则这种安保管理手段。

　　笔者建议不宜采用这种安保管理手段，原因如下：1.第三方因为承包安保业务而需要“根据其航空安保方案或者航空安保制度程序制定、维护和执行本单位的实施细则”。众所周知，航空安保方案和机场内部航空安保制度一般不对外公布，制度如此设计，其现实必要性和可行性存疑。2.把安保管理要求与业务承包协议分开管理，第三方安保管理制度供给上的滞后，易导致安保要求上的弱化。3.该条在安保协议章节之下，并未提到安保协议在业务外包中的作用，描述其他安保管理手段与本节内容上不协调。因此，建议对这类主体保留安保协议这种管理手段，至于形式可以把安保管理要求放置到承包协议中或签订单独的安保协议。

　　（作者单位：中国民航管理干部学院）