黄河流域生态保护和高质量发展立法构想

　　长期以来，历史形成的资源紧缺、水质恶化、水土流失等问题，以及地区、部门与相邻流域之间错综复杂的生态与经济利益分配关系等，影响了黄河流域生态保护和高质量发展。自黄河流域生态保护和高质量发展上升为重大国家战略以来，沿黄九省区进行了积极探索。随着《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》的出台，黄河流域生态保护和高质量发展正式由“谋划”进入“摹绘”阶段。

　　新时代，面对跨区域生态保护、跨领域生态治理、跨行业产业布局等体制机制障碍，以及统筹推进黄河流域九省区一体化生态保护与高质量发展的现实课题，迫切需要在新发展理念导向下，用法治思维和法治方式推进流域保护与发展，通过立法实现黄河流域生态保护和经济更均衡、全面、高质量发展。

　　首先，黄河流域生态保护和高质量发展立法，可以选择区域协同立法先行，待时机成熟后再上升为国家层面的立法规范。在国家层面制定法律时机尚不成熟情形下，选择通过沿黄九省区区域协同立法，为黄河流域生态保护和高质量发展提供法治保障。全流域参与、整区域推进的区域协同立法可以使区域治理的基本方式一开始就从政策性文件推动转入依法治理的轨道，避免不同省区之间政策的矛盾和冲突，并保障国家规划纲要实施。与单个省区制定的法规或规章相比，区域性立法规范可以通过统一标准，有效提升区域生态保护系统化水平，促进区域经济社会一体化高质量。

　　其次，黄河流域生态保护和高质量发展立法，可以建立黄河流域法治协作机制，搭建一体化人大立法协作平台、政府执法协作平台和司法协作平台，建立黄河流域立法、执法与司法共同体。借鉴长江流域、长三角地区立法与国外流域管理的成功经验，沿黄九省区可以通过签署有关法治协作框架协议、建立联席会议制度等模式，实现跨行政区域，覆盖立法、执法与司法全过程的法治协作，使黄河流域治理与法治建设更加契合国家治理体系改革需要。

　　最后，黄河流域生态保护和高质量发展立法，应当把握好生态保护制度与促进区域高质量发展制度的平衡。立足“双循环”新发展格局，将创新、协调、绿色、共享理念贯穿整个立法工作规范与调整区域行政主体之间以及行政主体与公民、法人和其他组织之间的职权（权利）职责（义务）关系。要结合流域自然地理特点和生态系统状况，全面把握流域生态保护的系统性与差异性，坚持系统保护、生态优先，全面实施山水林田湖草综合治理、系统治理、源头治理；坚持因地制宜、分类施策，统筹谋划上下游、干支流、左右岸差异化保护。要结合沿黄九省区战略定位和经济社会发展状况，全面把握流域高质量发展的统一性与多样性。建构以绿色发展理念为指引、区域合作为突破口、城乡融合发展为重点的流域高质量发展制度，建立以西安、郑州等国家中心城市为龙头、带动流域经济带发展的机制。

　　（作者单位：河南省人民政府办公厅）