从“制度力量”到“实践力量”

——记黑龙江地方立法实践

　　黑龙江省十三届人大常委会开局三年来，以在特色中体现科学之法、众意之法、有效之法为脉络，积极与时代同步伐、与改革同频率、与实践同发展，在攻坚克难中实现立良法促善治。

　　百川归海 科学之法

　　办好中国的事情，关键在党。

　　黑龙江省人大常委会党组书记、副主任胡亚枫表示，党领导立法工作，应贯穿于立法规划和计划的制定、立法项目的起草和调研、立法内容的修改和审议等全过程，一个大局、一个步调。

　　为此，省人大法制委员会建立了法委会前向省人大常委会分管副主任汇报，主任会议前向常委会党组汇报制度。重大事项和重要问题，都及时由省人大常委会党组向省委请示报告，保证省委决策贯彻落实。2020年向省委汇报立法重大事项近20次，确保了立法工作在党的领导下有力有序推进。

　　省委高度重视立法工作。在制定实施种子法条例过程中，省委专门召开专题会议听取情况汇报，推动对种质资源的保护和合理利用，加强对全省粮食安全和生态安全的保障；确定食品安全条例为重点立法项目；科学指导制定公安机关警务辅助人员条例……

　　当涉及重大利益调整的立法，省人大常委会副主任李显刚率法工委到北京召开高层次专家论证会，听取全国知名法学法律专家学者的意见建议，从立法层面找准存在的问题和破解方法。

　　针对一些涉及面广、情况复杂、争议较多的问题，通过开展立法风险评估，考量社会舆情，提出具体措施，制定应对预案，增强前瞻性，确保地方法规顺利颁布实施。

　　把立法要解决的问题找准，把问题原因分析透彻，把解决问题的方案研究妥当，把结论和决策建立在扎实可靠的调研基础上，是科学立法的有效路径。立法调研中，在全省13个市（地）及部分县（市）广泛开展问卷调查，早已成为例行“功课”。所有立法项目至少都要召开一次专家论证会，分门别类遴选专家，细化分解论证内容，提前与专家对接，避免问计“走马观花”“蜻蜓点水”，提升专家论证实效。

　　坚持提高座谈质量作为高质量立法的有效手段。在修订食品安全条例时，省人大常委会分类召开座谈会20余个，特别是针对是否应当允许食品生产小作坊、食品小经营等“小食品业态”凭核准证上网经营问题，邀请“美团”“饿了么”等网络平台，从事入网经营的“三小”业主以及普通消费者参加专题座谈会，充分听取不同市场主体和业态的立法建议意见。

　　为进一步完善立法体制机制和方式方法，黑龙江省人大常委会制定了《关于地方立法中涉及的重大利益调整论证咨询的工作规范》《关于地方立法争议较大的重要事项引入第三方评估的工作规范》，新增立法咨询专家30余人、立法联系点20余个，建立省人大常委会基层立法联系点工作制度。

　　三年来，黑龙江省人大常委会向人大代表、政协委员、社会各界问计问策，邀请经济、金融、法律、语言学等方面专家进行论证。以在牡丹江、鸡西两地开展优化营商环境条例立法调研为例，2018年8月上旬，5天行程1200余公里，实地踏查7家企业，召开6次深度交流座谈会，30个市场主体负责人、35个机关单位负责人、五级30名人大代表在会上建言献策，梳理出各类建议意见365条、整理文字材料4万余字。

　　每件法规草案一审后，都要通过省内多家主流媒体公布并集纳社会各界建议意见。结合立法工作者、实践工作者和理论工作者的建议意见，黑龙江省人大常委会强调从全局利益和人民根本利益出发，加强综合协调，打破藩篱、破除壁垒，防止立法中的部门利益倾向。

　　一个大局、一个步调；建立制度、完善机制；科学分析、周密研判；海纳百川、百川归海……就这样，人民的经验、建议、呼声在党的领导下，在人民的期待中，在立法时被采集、归纳、审议……最终上升为惠及千家万户的良法善治。

　　良法善治 众意之法

　　德莫高于爱民，行莫贱于害民。

　　2020年2月18日，总计12条、3300余字，内容言简意赅的《黑龙江省人民代表大会常务委员会关于依法加强新型冠状病毒肺炎疫情防控工作的决定》（以下简称《决定》）出台施行。依法防控疫情，既要体现出法律的刚性，也要具有人文关怀。针对有的没有上位法依据、有的超出法律范围、有的主体不适合等法律依据不充分情况，尤其是未经批准擅自采取侵害公民合法权益的行为，《决定》坚持问题导向，作出了禁止性的规定：“要求单位和个人未经批准，不得擅自采取设卡拦截、断路堵路、阻断交通等侵害公民合法权益的行为；不得采取封门、焊接出入口、堆放物料等硬性隔离措施封闭村庄、小区等场所；除依法应当采取隔离治疗或者医学观察措施的人员以外，不得限制其他已采取防护措施并配合临检工作的业主或者租户返家”等等。

　　在制定哈尔滨市学校食品安全管理规定时，以存在的现实问题和家长担心疑虑的问题为导向，明确了政府、食品安全监督管理部门、教育行政管理部门、学校的食品安全责任，强化学校食堂视频监控信息化建设，填补了学校用餐食品安全制度的空白。

　　黑河市制定城市供热用热办法时，根据该市大部分用户反映“室温标准为18℃的舒适度标准较低”的情况，规定温度不低于20℃，积极回应全面建成小康社会进程中人民对美好生活的需要。“从18℃提高到20℃，看似仅仅是提高了2℃，但这才是全面建成小康社会的温度，是人民满意度从60分到100分的跃升。”社会各界对此积极评价。

　　为了填补法律法规的空白而进行的创制性立法，更能凸显地方的“特色”。伊春市有木耳栽培业户3.1万户，从业人员10万余人，木耳年产量2万吨，年产生废弃菌袋污染物6亿袋。该市制定的废弃食用菌包污染环境防治条例，围绕木耳废弃菌包污染防治和再生利用作出规范，实现了富民产业与保护绿水青山的和谐统一，该内容的立法在全国尚属首部。

　　具有创新性的大庆市露天市场管理条例，针对全市百余个露天市场、万余从业人员的经营行为进行规范，从源头上遏制了一些社会人员进入市场干预经营、欺行霸市、违规收费等问题。

　　牡丹江市主城区有餐饮企业4000余家，日产餐厨废弃物100吨左右。过去这些废弃物处理，主要是被非法制造“地沟油”的企业收购，或是用于饲养畜禽，形成食品安全隐患，破坏生态环境。该市制定的餐厨废弃物管理条例，针对搜集、运输、处理三个环节，在设定条款中，既考虑到加强管理，也不给经营者增加过大压力，综合运用行政处罚等手段，促进餐厨废弃物资源化利用和无害化处理，在源头上斩断了“地沟油”和“泔水猪”的利益链。

　　“立就立百姓关心的法，立就立破解地方治理难题的法。哪个环节问题突出，就在哪个环节上下功夫”。为了在源头上杜绝非法营运行为，做到执法有据、处罚有力，借鉴北京、上海相关立法经验，哈尔滨市制定了查处假冒巡游出租车若干规定。全篇仅9条，在制度设计上，实现了交警和运管部门无缝对接，填补了执法盲区，在条款表述上言简意赅，易于理解和执行。

　　近20年来，哈尔滨市烟花爆竹燃放经历几禁几放，影响了法律的权威性。2018年，哈尔滨市制定了关于禁止燃放烟花爆竹的决定，该决定从烟花爆竹的生产销售源头抓起，突出设定有效禁止燃放烟花爆竹的关键性条款，并对燃放烟花爆竹的党员干部作出单独处罚的规定。2019年和2020年春节期间，Pm2.5指数达到良好，环境质量整体改善。

　　攻坚克难 有效之法

　　“问题要敢抓，难题要敢碰，风险要敢闯，对亟须解决的急重难民生事项，不能视而不见，不能讳莫如深，而是守正笃实、久久为功。”胡亚枫说，把立法的工作重点放在解决主要问题、主要矛盾上，便于集中精力攻坚克难，便于办法和措施在执行中更具针对性和操作性，便于人民普遍地理解和遵守，便于司法者和执法者有法可依、有法必依。

　　在相关法规制定中，对于用人单位为退休返聘人员和兼职人员缴纳基本养老保险的问题，省直有关部门、人大代表和市场主体对此有意见分歧，反映非常强烈。黑龙江省人大常委会法工委会同省司法厅、省营商环境建设监督局反复研究，并及时上报省委同意后，在第21条第五款规定：“用人单位支付给受聘用的退休人员和已经由原单位缴纳基本养老保险费的兼职人员的劳务报酬，不得计入用人单位缴纳基本养老保险基数”，充分显示出了立法机关在平衡、调整社会利益方面重要的主导作用。

　　黑龙江省农村集体经济组织条例，是全国范围内农村集体产权制度改革后制定的第一部省级地方性法规，具有创制性。作为农业大省，随着农村改革稳步推进，农村集体经济组织也得到长足发展。但近些年来，农村集体经济发展的深层次矛盾逐渐显现，在成员界定、组织机构法律定位、资产经营、财务管理和监督等方面仍存在一些问题，需要从立法层面加以攻坚克难。

　　国家层面没有相关政策法律法规可借鉴，黑龙江省相关地方性法规也已不适应改革后的发展需要，因此，遵循国家关于农村集体产权制度改革顶层设计方向，以全省改革实践为基础，以建立“归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格”的农村集体产权制度为主线，在省级层面为全国改革提供了“黑龙江经验”。

　　在制定哈尔滨新区条例中，为确保其成为一部充分体现“先行先试、改革创新、管用好用”原则的高质量法规，从对外合作与运营管理、用人制度、引进人才、行政审批等12个方面作出创新性规定。在解决住房、安家补助、子女就学、配偶就业等外来人才最关心、最关注的问题方面作出规定；在行政审批问题上，成立专门的行政许可审批机构，做到“一枚印章管审批”“一个窗口对主体”等。

　　新形势新任务对地方立法工作提出新的更高要求，在地方立法的生动实践中，黑龙江省人大常委会按照党中央关于人大工作的要求，围绕党委贯彻落实党中央大政方针的决策部署，结合黑龙江实际，创造性地做好立法、监督等工作，积极回应人民群众新要求新期待，更好助力经济社会发展和改革攻坚任务，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感，切实做到用法治保障人民安居乐业。

　　（作者为黑龙江省委奋斗杂志社编审、社会建设室副主任）