行政复议“双被告”制度引热议

　　《中华人民共和国行政复议法（修订）（征求意见稿）》第10条明确，经过复议的案件，申请人对复议决定不服的，应当就原行政行为向法院起诉。有的学者认为，此次修改符合法治思维。有的认为，对此修改应慎行，“双被告”制度可以促使行政复议机关主动在前端严格审查，促进“案结事了”。

——专家学者谈行政复议法修订征求意见稿

　　近日，司法部就《中华人民共和国行政复议法（修订）（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）向社会公开征求意见。意见反馈截止日期为12月23日。

　　现行行政复议法1999年颁布实施，于2009年、2017年进行修正。记者注意到，此次修订改变了此前申请人可对行政复议机关及作出原具体行政行为的行政机关同时起诉的“双被告”制度规定。《征求意见稿》第10条明确，经过复议的案件，申请人对复议决定不服的，应当就原行政行为向法院起诉。

　　中国政法大学法学院教授王成栋、华东政法大学法律学院教授章志远认为，“双被告”制度的撤销不利于行政复议制度效能发挥。

　　东南大学法学院教授刘练军认为，《征求意见稿》第10条的修改符合法治思维。

　　刘练军说：“行政复议本身不是行政救济的最后手段，应有一个更中立、第三方的救济道路，那就是司法救济。要鼓励群众通过法院依法解决与行政主体之间的矛盾纠纷。如果通过行政复议‘一锤定音”，对行政相对人来说是不公平的。”

　　“双被告”制度或被撤销

　　行政诉讼“双被告”制度，是指对经过行政复议的行政诉讼案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关和复议机关成为共同被告。

　　1989年颁布的行政诉讼法，实行“单被告”制度，即经复议的案件，复议机关维持原行政行为的，原行政行为机关是被告，复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。行政诉讼法2014年11月修正时，调整为“双被告”制度。

　　“‘双被告’制度是倒逼行政复议机关认真履职的‘大胆创新’。”章志远说。

　　但该制度自2015年5月1日实施以来，不到6年或将被撤销。但它不是变更行政诉讼法，而是在行政复议法修订中率先提出。

　　现行行政复议法第5条规定，“公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。”

　　《征求意见稿》第10条对此变更为：“公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，应当就原行政行为向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。”

　　北京大学助理教授俞祺认为，《征求意见稿》第10条不仅意味着行政诉讼中的“双被告”制度取消，也意味着行政相对人对于行政复议决定不服的，不管行政复议机关是否改变原行政行为，均只能就原行政行为向法院起诉。

　　不要急于对具体成效下结论

　　两年前，俞祺深入研究“双被告”制度并在《中国法学》杂志发表了题为《复议机关作共同被告制度实效考》的论文。在该论文中，俞祺通过分析司法部公布的2011年至2016年的全国行政复议和行政应诉案件复议直接纠错率发现，全国复议机关直接纠错率在2011年至2013年间相对稳定，但2014年后出现连续上升。因此，在排除可能影响复议纠错率上升因素的其他假设后，俞祺认为可能影响复议纠错率上升的主要因素为复议机关作共同被告制度。经过实际调查并梳理数据后，俞祺发现，实践中“双被告”制度是有效的。

　　俞祺综合统计数据、相关报告及调研材料认为，“双被告”制度，对行政复议机关而言，因应诉会增加其工作负担以及会面临败诉风险，这在客观上会促使复议机关主动在前端严格审查，在复议阶段促进“案结事了”。

　　司法部公布的全国行政复议和行政应诉案件统计数据显示，2012年至2019年，2014年复议维持率最高，达59.73%，2014年后逐步下降，2016年下降至48.48%，2017年后升至50%左右并趋于平稳。2019年复议维持率为50.62%，相较于2014年，6年期间下降9.11个百分点。

　　王成栋认为，“双被告”制度对促进行政机关履行职责起到了一定作用。虽然效果有限，但它对行政机关可以起到一定的监督作用。

　　章志远说，虽然实践中“双被告”制度使应诉成本激增，案多人少矛盾突显，但不能因此否认“双被告”制度的成效。

　　王成栋也表示，行政复议机关应首先反思应诉压力大的原因及改变方法，而不是把它作为解脱自己不当被告的理由。“行政机关依法履行职责，才是核心和关键，才是减少当被告的‘不二法门’。”

　　章志远认为，考察“双被告”制度的具体成效，不要急于下结论。

　　改变“双被告”制度应慎行

　　《征求意见稿》起草说明对第10条修改的解释是“为充分体现行政复议居中化解行政争议的定位”，但受访专家均对“双被告”制度的撤销持反对态度。

　　近日，章志远受邀参加了司法部召开的《征求意见稿》专家讨论会。据悉，多位与会专家对第10条“双被告”制度的撤销提出了异议。

　　章志远说，如果复议机关的复议行为改变了原行政行为，不能漠视复议机关的行为而以原行政行为进行起诉。

　　俞祺认为，复议机关不再做被告后，当复议机关做出的决定和法院判决产生冲突时，可能产生两个国家机关的决定相互矛盾但却同时有效的情况。

　　王成栋说，在“双被告”制度规定下，行政相对人可以通过对行政复议机关的不作为和乱作为提起复议和诉讼，能促使复议机关履行复议职责，“虽然不是最好，但也还算是一个办法”。

　　俞祺说，《征求意见稿》第10条的规定，使复议机关在复议改变的情形下也不用当被告。这可能让行政复议制度变得“可有可无”，对行政复议机关自身并不好。

　　章志远认为，“双被告”制度是现行行政诉讼法中的规定，在行政复议法中撤销“双被告”制度会引起不同法律规范之间的冲突。

　　王成栋说：“行政复议机关当被告已达成共识，该制度不仅在行政复议法中，也在行政诉讼法中被确立。因此，修法应当慎行。”

　　即使修改也应先修改行政诉讼法

　　“双被告”制度是否应该被撤销？受访专家一致认为，应维持现状或调整至1989年行政诉讼法的规定。即使修改此项制度，也应先修改行政诉讼法。

　　王成栋、俞祺建议仍按照现行行政复议法的规定。章志远建议，改回1989年行政诉讼法的表述，“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”

　　章志远认为，解决行政复议机关“维持会”现象，将行政复议打造成化解行政争议的“主渠道”，根本在于行政复议的体制问题，这不仅要求行政复议机关有相对的中立性，行政复议机关中工作人员的身份、地位及履职能力也要有保障。

　　另外，章志远建议增强复议委员会在行政复议中的地位。按照《征求意见稿》第62条的规定，县级以上地方各级人民政府应当建立政府主导、专家学者参与的行政复议委员会，研究行政复议重大事项，为办理行政复议案件提供咨询意见。虽然《征求意见稿》将复议委员会以法律形式确定下来，但章志远认为，复议委员会的地位还需强化，建议将《征求意见稿》中与复议委员会有关的条款从62条调整至总则第5条第2款。

　　王成栋认为，行政复议制度应走“准司法化”道路，实现“准司法化”需从确立行政复议主体相对独立的地位、行政复议审理程序公开透明、科学合理的证据制度以及行政复议机关依法独立做出复议决定四个方面进行努力，“只有独立的机构，公开公平的审理，以及审理人员、行政机关专业能力的提高，才能真正解决纠纷，实现行政复议部门‘定分止争’的职能。”