填补民航安保信息工作规章空白

——《民用航空安全保卫信息规则（征求意见稿）》评析

　　日前，中国民用航空局发布《民用航空安全保卫信息规则（征求意见稿）》（以下简称《规则》），向社会公开征求意见。意见反馈截止时间为2020年11月30日。

　　《规则》共7章59条，除总则和附则外，主要包括一般规定、运行管理、信息安全、监督管理和法律责任等五方面内容。它既是落实《中华人民共和国民用航空法》《中华人民共和国反恐怖主义法》《中华人民共和国网络安全法》《民用航空安保条例》等法律法规的具体要求，也符合《国际民用航空公约》及其附件17等国际民航组织政策与文件的要求。

　　《规则》的制定，填补了我国民航安保信息工作规章的空白，有利于更好地实现国内上位法与下位法以及国际规则与国内规则的配合与衔接，也是民航安保信息法规标准体系建设以及时代和行业发展的需要。

　　三个亮点

　　总体而言，《规则》明确了民航安保信息各类主体职责，破除了运行流程与重要环节中存在的“中梗阻”“两头急”“跑断腿”等问题。它的亮点主要体现在以下三个方面：

　　首先，《规则》解决了长期困扰民航安保信息的职责不清与分工不明问题，明确了民航各类主体在信息管理、收集、筛查、核实、统计、分析和报送等的职责与分工，理清了政府部门与市场主体的职责边界。国家治理体系和治理能力的现代化，要求民航安保信息的管理工作也应符合现代化的民航治理结构的要求，构建权责分明、机制完善、运行高效的民航安保信息管理体系。《规则》的制定顺应了这一要求。

　　其次，《规则》理顺了长期制约民航安保信息管理工作效果的具体流程与必要环节问题。它通过构建信息联络、协作共享、会商研判、质量控制等工作机制，让民航安保信息工作流程环节形成了完整的逻辑与执行闭环，实现了民航安保信息管理工作的“内涵式”转变。

　　最后，《规则》明确了长期影响民航安保信息工作中存在的有责无罚问题。《规则》从横向和纵向两个维度，明确了民航企事业单位、通航企业以及其他相关单位未履行职责以及违反民航安保信息管理机制与流程等的法律责任，并引入信用评估、联合惩戒、纪律惩戒、警示谈话、行政约见等监管手段，让法律法规长上了“牙齿”，让具体处罚有章可循。

　　改进建议

　　首先是民航安保信息员的设置问题。《规则》虽然明确了民航各类主体的职责分工，但在民航安保信息监管方面仍然缺乏足够的人员配备和有效的人力保障。值得一提的是，2020年7月，中国民航局颁布了《民用航空安全保卫事件信息管理规定》，特别就民航安保事件信息员的工作内容、应当具备的条件以及备案、注销等进行了规范。需要指出的是，民航安保事件信息是民航安保信息中的一部分，根据《规则》第55条规定，民用航空安全保卫信息，除民航安保事件信息外，还包括安保基础信息、安保管理信息、安保活动信息、行业生产运行信息、失信信息、共享信息等民航安保工作中产生的或民航生产运行过程中获得的，可能影响民航安保工作的各类信息。立法上如果仅考虑设置民航安保事件信息的信息员，显然无法全面满足《国际民航公约》附件17对各国民航安保信息适当保护的要求。

　　因此，建议在《规则》体系下，依照《中国民用航空监察员管理规定》，设置能够覆盖民航安保信息各个方面的信息员，明确其在民航安保信息工作中的主要工作内容、资质条件等，进一步提高民航主管机关的监管能力，更加有力地保障民用航空安全。

　　其次是民航旅客黑名单的信息安全问题。民航旅客黑名单，属于民航旅客失信信息的一种。根据《规则》第55条的规定，失信信息，是指因未履行或违反民航安保工作要求，被民航局信用主管部门统一记入信用记录的个人和企事业单位信息。需要说明的是，在我国民航旅客黑名单的制定发布者可能是民航主管部门，也可能是航空运输协会，还可能是民航企业。《规则》所保护的，是由民航主管部门统一记入信用记录的信息，属于行政性黑名单。由此就产生了一个问题，旅客失信信息是否属于个人信息而受到法律的保护。对此学界持有两种截然不同的观点，一种观点认为，即使是失信信息，也属于旅客的隐私权，应当受到法律的保护。但也有学者指出，如果将旅客“黑名单”作为对于“扰乱行为”的处罚措施，就应该将此黑名单予以公开、公示。这既不违反法律原则，也不悖个人隐私信息保护。

　　《规则》第28条规定，民航相关单位和从业人员，应当对在履行职责中知悉的个人信息严格保密。这与我国公开“失信人名单”的做法并不一致，建议立法明确民航安保失信信息公开的免责情形，避免合法公开相关人员违法信息的行为被作为泄露个人信息而受到处罚和惩戒。

　　（作者为法学博士，北京工商大学法学院讲师）