首次写入人民币数字形式 金融违法处罚上限提高至2000万元

中国人民银行法修订草案公开征求意见

　　《中华人民共和国中国人民银行法（修订草案征求意见稿）》首次写入人民币数字形式、明确规定央行的宏观审慎管理职能，填补了多项空白。专家学者建议，进一步明确“数字代币”的概念，将“宏观审慎政策”的表述改为“调控的手段与目标”等。

　　近日，《中华人民共和国中国人民银行法（修订草案征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）公开向社会征求意见。这是现行《中华人民共和国中国人民银行法》继2003年12月27日修正以来，时隔17年，再次大修。

　　此次《征求意见稿》扩充中国人民银行（以下简称央行）的职能，其主要职责由原先的13项增加至19项，明确金融科技、支付、征信等由央行监管，还首次写入人民币数字形式，对数字人民币的发行和监管作了相应规定。

　　首次写入人民币数字形式

　　什么是数字人民币？中国人民银行数字货币研究所所长穆长春说，数字人民币并不是一种新的货币，实质上是数字形式的法定货币，是人民币的数字化形态。

　　今年8月12日，商务部印发的《全面深化服务贸易创新发展试点总体方案》提出，在京津冀、长三角、粤港澳大湾区及中西部具备条件的试点地区开展数字人民币试点。一个半月后，作为央行推行数字人民币4个试点城市之一，深圳市人民政府联合央行开展数字人民币红包试点，5万市民通过“抽签”方式可以共享1000万元数字人民币红包，并在有效期之内到指定商户处消费。

　　此次《征求意见稿》首次写入人民币数字形式，在第19条规定，人民币包括实物形式和数字形式；在第22条规定，任何单位和个人不得制作、发售代币票券和数字代币，以代替人民币在市场上流通。

　　“法定数字货币同传统人民币的性质是相同的，都是法定货币，具有法偿效力，为法定数字货币的发行、流通以及未来可能的演化奠定了法理基础。”中国政法大学民商经济法学院教授刘少军说。

　　刘少军认为，《征求意见稿》还应明确货币与非货币性财产的界限。他建议将第三章“人民币”修改为“货币管理”，将货币、法定货币和约定货币的基本法律规范写清楚，为此立法奠定基础。

　　刘少军表示，《征求意见稿》第22条提到的“代币票券”，应是指在不同主体之间代替法定证券货币流通的票据、证券或其他替代品；“数字代币”应是指在不同主体之间代替法定数字货币流通的记账货币。如果简称为“代币票券”和“数字代币”容易引起误解，应修改为“任何单位和个人不得制作、发行代替法定证券货币或法定记账货币流通的票据、证券、记账货币和其他法定货币的替代品，在不同单位和个人之间使用。在单位内部发行、流通的货币替代品应同法定货币具有明显区别”。

　　北京大学法学院副教授洪艳蓉认为，目前对“数字代币”并没有清晰的概念并给予明确解释，《征求意见稿》在第22条进行否定性规定，可能会影响金融创新，并给科技在支付结算及其他金融领域的深入应用形成一定的障碍，宜慎行。

　　填补宏观审慎监管制度空白

　　此次央行的宏观审慎管理职能被正式写入《征求意见稿》，被业界称为填补了宏观审慎监管制度的空白。

　　什么是宏观审慎政策？刘少军说，宏观审慎政策的具体表现是宏观审慎监管，与微观审慎监管是相对应的概念。微观审慎监管更关注单个金融机构的安全与稳定，宏观审慎监管是2008年世界金融危机后各国新增加的监管措施，它更关注整个金融系统的稳定，并针对不稳定的因素进行监管和调整。

　　在刘少军看来，宏观审慎政策主要解决的是整个社会的金融稳定问题，对普通公众的日常生活并没有直接的影响，但可以间接地影响公众的日常生活。“如果整个社会的金融稳定，我们的理财收益、其他投资收益，就会相对稳定，收益水平也会相对提高，大额银行存款风险也就会降低。金融稳定了，全社会的普遍就业水平、收入水平就会稳步提高，价格水平也会比较稳定。”

　　华东政法大学国际金融法律学院副教授刘俊说，宏观审慎政策是未雨绸缪。

　　中国法学会银行法学研究会秘书长潘修平说，宏观审慎政策对金融机构和企业影响最大。

　　我国在宏观审慎政策方面的探索实践起步较早。中国人民银行副行长、国家外汇管理局局长潘功胜在2020金融街论坛年会讲话时提到，早在2003年，央行就在房地产金融领域首次引入最低首付比例政策，并根据形势变化，多次逆周期调整最低首付比例要求。近年来，宏观审慎管理制度也多次被提及。2019年发布的《中国人民银行职能配置、内设机构和人员编制规定》进一步明确了央行的宏观审慎管理职能。因此，此次《征求意见稿》明确强调，建立宏观审慎政策框架，并在第34条提出了可以运用的7种宏观审慎政策工具。

　　洪艳蓉表示，宏观审慎管理应如何进行，目前尚未形成一套完全成熟的做法，且随着金融风险的演化需要创新对应的宏观审慎管理工具。《征求意见稿》列举6大类宏观审慎管理工具，反映了金融监管实践的最新成果并以兜底条款拓展发展空间，有利于央行未来实行宏观审慎管理，值得肯定。但如何针对不同金融主体/行业/业务有效地运用这些宏观审慎管理工具，还有待探索。

　　洪艳蓉认为，《征求意见稿》对“宏观审慎政策”的表述不统一，有“宏观审慎监管”“宏观审慎管理”“审慎监管”等，这容易让人将政策与监管混淆，应进一步厘清。

　　潘修平认为，“宏观审慎政策”不是法律语言，用在立法上不合适，应将“宏观审慎政策”的表述改为“调控的手段与目标”。

　　刘少军说，“央行应首先通过采取宏观审慎监管措施维护金融稳定，如果宏观审慎监管不力应追究其相关责任。同时，应建立货币政策使用的利益冲突和货币币值保护机制。只有在采取其他手段难以避免发生系统性金融风险的条件下，才可以考虑较大幅度地增加货币供应，不能将货币政策作为掩盖宏观审慎政策执行不力的工具。”

　　金融违法处罚上限

　　提高至2000万元

　　《征求意见稿》加大对金融违法行为的处罚力度，在第61条规定，违反规定情节严重的，央行可以加重处罚，最高可处以违法所得10倍以下或2000万元以下的罚款，以孰高者为准；对取得央行行政许可的机构，可以责令停业整顿，暂扣或吊销许可证，禁止董事、监事、高级管理人员一定期限直至终身从事所属行业工作。

　　现行中国人民银行法处罚上限为200万元，对比可以发现，《征求意见稿》将处罚上限提高了10倍。其中，对于违法印制、发售代币票券行为，现行中国人民银行法规定的最高行政处罚是责令停止违法行为并处20万元以下罚款，而根据《征求意见稿》，非法制作、发售代币票券、数字代币的行政处罚力度提高至最高可处违法所得10倍以下或2000万元以下罚款，是现行中国人民银行法的100倍。

　　“现实倒逼金融执法强化。”刘俊分析。刘少军认为，《征求意见稿》赋予央行宏观审慎监管的职责，增加在金融基础设施建设和危机处置方面的职责，扩大直接监管对象、范围，需要加大对违法违规金融机构的处罚力度，否则难以迫使其从经济利益角度执行法律规定。

　　洪艳蓉则认为，个人、不同金融机构的违法程度和社会危害性不尽相同，《征求意见稿》笼统地将其并列规定，值得商榷。虽然有必要加大违法处罚力度，但如何界定“情节严重”，不宜“一刀切”，尤其是不能“一罚了之”“以罚代教”“以罚代管”。

　　潘修平则表示，相对现实生活中金融违法案件的严重性，《征求意见稿》处罚力度可以再上调。他建议，不设置限额规定，按违法所得倍数处罚更合理，可将上限改为“最高可罚15倍以下罚款”。

　　央行主要职责扩大至19项

　　记者注意到，相对于现行中国人民银行法，《征求意见稿》将央行的主要职责从原来的13项增加至19项，明确金融科技、支付、征信等由央行监管。新增加的职责包括：负责金融标准化和金融科技工作，指导金融业网络安全和信息化工作，指导监督金融业关键信息基础设施安全保护工作，制定金融数据安全监管基本规则；统筹国家支付体系建设并实施监督管理；管理征信业和信用评级业，推动建立社会信用体系；制定金融消费者保护基本制度，牵头建立金融消费者保护协调机制。另外，还赋予央行与新职责相匹配的检查监督和监管措施，包括检查监督权、现场检查措施、违法行为调查措施等。

　　潘修平对《征求意见稿》将金融控股公司纳入央行监管给予肯定。他认为，作为跨行业的金融机构集合，此前尚无一个单独部门可以对金融控股公司进行有效监管。但《征求意见稿》将央行职责扩大后，容易与银保监会的职责产生交叉和冲突。他举例说，“制定金融消费者保护基本制度，牵头建立金融消费者保护协调机制”原本是银保监会的工作，但此次却将其纳入了央行的职责范围。

　　洪艳蓉认为，目前我国金融监管框架包括国务院金融稳定发展委员会、央行、银保监会、证监会，形成“一委一行两会”的监管格局。《征求意见稿》对央行职权的表述，部分涵盖了国务院金融稳定发展委员会、银保监会、证监会等金融监管部门及其他行业监管部门的职权，如何取得各监管部门的共识，形成契合我国金融市场发展需求的金融监管框架与职责分工，可能还需要进一步的顶层设计，这也在最终决定了新经济时期央行的法律定位与职能范围。