商业银行法迎来大修

规范客户权益保护 加大违法处罚力度

　　近日，中国人民银行发布《中华人民共和国商业银行法（修改建议稿）》（下称《修改意见稿》），向社会公开征求意见。继2003年、2015年两次修正后，商业银行法迎来大修。

　　《修改建议稿》共11章127条，其中整合后新设或充实了4个章节，涵盖公司治理、资本与风险管理、客户权益保护、风险处置与市场退出，回应了金融领域的诸多争议，填补了一系列监管短板和空白。

　　“人民银行此次发布的《修改建议稿》，是应对国内外重大市场变化，积极借鉴国际经验、国际标准与国际准则，重点防范金融风险的适时之举。”中国建设银行高级经济师高华军接受民主与法制社记者采访时说。

　　风险控制仍是监管重点

　　分业经营与混业经营是世界各国一直探索的经营模式。有观点认为，商业银行混业经营是我国银行业发展的未来趋势。但此次《修改建议稿》延续了现行商业银行法第43条的规定，强调“商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和证券经营业务，不得向非自用不动产投资或者向非银行金融机构和企业投资，但国家另有规定的除外”。

　　此前，中国人民银行副行长、国家外汇管理局局长潘功胜在国务院例行吹风会上曾明确表示，我国金融业实行的是以分业经营、分业监管为主的架构。这种格局是在长期实践中探索形成的，符合我国经济金融发展现状，应当予以坚持。

　　“无论是信托投资、证券经营业务，还是银行非自用不动产投资或者非银行金融机构和企业投资，都涉及非银行业务，触及分业经营的监管原则。尽管商业银行混业经营是银行业发展的未来趋势，但鉴于国际金融危机教训和我国近年来银行业风险高发的情势，采取分业经营的谨慎态度，适合当前中国经济与金融的现实条件。”高华军说。

　　高华军表示，从监管角度看，我国2017年正式成立国务院金融稳定发展委员会，积极推进构建现代金融监管框架。人民银行、银保监会、证监会等作为商业银行的主要监管机构，既有总体金融监管协调，又符合差异化风险监管要求，有利于统分结合、分头防控金融风险。因此，目前阶段我国商业银行的管理方向仍以有效控制风险为主。

　　首次将公司治理纳入立法范围

　　《修改建议稿》明确要求，商业银行应该建立组织健全、权责明确、制衡有效、运转高效的公司治理机制。同时，提升监事会独立性与监督作用，建立监事会向监管机构报告机制。

　　“这是《修改建议稿》的一大亮点。它将公司治理纳入立法范围，主要针对近年中小银行风险事件中暴露出的内部人控制、股东缺位越位等问题。”高华军说。

　　2019年以来，一些中小商业银行先后爆发风险事件。2019年5月24日，包商银行因出现严重信用风险，被人民银行、银保监会联合接管。据人民银行发布的消息，包商银行89%的股权受到明天集团控制，大量资金被长期违法违规占用，前十大贷款人中超过一半被纳入失信人名单，出现严重信用风险。

　　专家分析，这凸显出现行法律在银行公司治理中存在一些空白。《修改建议稿》对此进行了填补与完善，如新设第三章“商业银行的公司治理”，吸收现行监管制度中的有益做法，参考国际经验，落实商业银行公司治理要求，包括增设股东义务与股东禁止行为；突出董事会核心作用，规范董事会专门委员会、独立董事等事项；提升监事会独立性与监督作用，建立监事会向监管机构报告机制；健全内部控制，规范激励约束机制、信息披露与关联交易管理。

　　规范客户权益保护

　　本次商业银行法修订，新设第六章“客户权益保护”，对商业银行营销、信息披露、风险分级与适当性管理、个人信息保护、收费管理等客户保护规范作出了具体规定。人民银行在《修改建议稿》起草说明中特别提到，“加强客户权益保护，维护市场公平竞争的现实需求”，指出现行商业银行法仅对存款人保护作出较为原则的规定，缺乏对客户保护义务的具体规范，亟须进一步完善。

　　事实上，加大存款人保护力度的呼声始终存在，今年全国两会期间，全国人大代表、中国人民银行郑州中心支行行长徐诺金表示，信息不对称以及金融领域的专业性，使得金融消费者在金融活动中处于弱势地位，因此，保护金融消费者应为金融监管的核心目标之一。

　　“虽然现行商业银行法有‘对存款人的保护’专章规定，但条款适用性不强，存在保护对象范围过窄、行为规范不完善、纠纷处理机制不健全等问题，无法体现金融服务的普惠性和公平性，未能实现对银行自身和服务对象的平等保护。”高华军说。

　　《修改建议稿》新设第6章“客户权益保护”，丰富、完善、细化了对于金融消费者权益保护的要求。

　　在高华军看来，《修改建议稿》新增相关内容，回应了公众的呼吁，同时也体现了现代银行治理和监管体系的新理念。近年来，我国逐渐重视治理“金融三乱”（乱集资、乱批设金融机构、乱办金融业务），保护消费者权益免受侵害，而今将从立法上予以充实，既顺民心又合大势。

　　尽管新增相关内容尚未完成立法程序，但监管机构已经开始加大对相关金融行为的监管力度。比如10月31日，国务院金融稳定发展委员会召开专题会议，要求加强对金融消费者与投资者的保护，坚决整治各种金融乱象等；11月2日，中国人民银行、中国银保监会、中国证监会、国家外汇管理局对蚂蚁集团实际控制人监管约谈等。

　　此外，本次《修改建议稿》还增加了关于客户个人信息保护与数据安全的相关内容，将近年来我国个人信息保护与数据安全立法的理念和主要规定纳入商业银行经营内容中。

　　加大违法处罚力度

　　《修改建议稿》还加大违法处罚力度，扩充违规处罚情形，增设了对商业银行股东、实际控制人以及风险事件直接责任人员的罚则。引入限制股东权利、薪酬追索扣回等措施，强化问责追责。同时提高罚款上限，增强立法执行力和监管有效性。

　　“这些调整最值得关注的有4个方面：一是加大违法处罚力度，有利于遏制商业银行股东、实际控制人以及风险事件直接责任人员的道德风险。二是建立与本银行风险水平相适应的薪酬延期支付和追索扣回机制，强化问责追责，有利于遏制高风险经营行为。三是加大违法处罚力度，扩充违规处罚情形，有利于促使银行及其关联方齐心协力，稳健经营，优化公司治理。四是罚款上限大幅提升，具有相当强的威慑作用。”高华军说。

　　此外，《修改建议稿》新增对主要股东的处罚，在107条明确规定，“商业银行主要股东、控股股东或者实际控制人存在本法规定违法情形的，由国务院银行业监督管理机构责令限期改正；逾期未改正或者情节严重的，对主要股东、控股股东或者实际控制人采取责令转让股权、限制股东权利、限制分红和其他收入等措施，有违法所得的，没收违法所得，违法所得50万元以上的，可以并处违法所得1倍以上10倍以下罚款；没有违法所得或者违法所得不足50万元的，可以并处50万元以上500万元以下罚款。”业内人士认为，它将对银行的监管延伸至对股东，尤其是多层嵌套后最终的实际控制人，意义重大。