铸就德国行政法学之基业

——读《德国行政法》有感

□李文涛

研习德国行政法学，有一人不可不谈，其被称为“现代德国行政法方法的真正创始人和经典作家”，他就是19世纪著名法学家奥托·迈耶。迈耶在法治国理念已被确立的背景下，借用法国行政法的方法将纷杂不一、层次不清、充满非法学累赘的德国行政法系统地“总则化”，开创了德国行政法学研究的新里程。迈耶的行政法学观点集中反映在他的著作《德国行政法》一书中，该书分别于1895年、1914/1917年和1924年出版了三版，其总论部分在2002年被翻译至中国，纳入罗豪才教授主编的公法名著译丛。这本经典之作准确界定了行政法学研究范畴，提炼出一套体系完整、逻辑严谨的理论模型，铸就了德国行政法学之基业。

笔者认为，该书主要贡献集中于以下三点。

第一，建构起现代行政法学总论体系。尽管在迈耶之前，德国行政法学已从宪法学和行政学的束缚中脱离，获得了相对独立的部门法地位，但当时的研究几乎局限于行政管理的各个分支，如警察法、财政法等，未能形成系统的行政法学理论架构。奥托·迈耶在《德国行政法》中首次从纷繁复杂的行政活动和行政判例中抽象出较为完整的行政法总论体系。首先，他理清了行政、行政法以及行政法学的概念与范畴，确立了行政法学作为独立学科的研究范围。其次，迈耶在法治国思想的指导之下，提出现代行政法的基本原则——“依法律行政”。与邦君权国和警察国所不同，“法治国是经过理性规范的行政法国家”，法治国下的行政权必须受到法律约束。再次，对行政机关的活动予以提炼总结，以法院之裁判为蓝本，提出现代行政法规范之核心——具体行政行为的概念。最后，迈耶也讨论了行政法领域对个人权利的保护，包括向上级行政机关提出诉愿，向行政法院提起行政诉讼以及通过民事法院在行政事务中的管辖予以救济。另外，他提及的特别权力关系、公法上的权利、警察高权、财政高权、公物法、公共负担法、国家赔偿与补偿及行政组织法等内容也是现代行政法总论的重要组成部分。

第二，创造出行政法学核心概念。奥托·迈耶对于德国行政法学的另一大贡献就在于创造出大量新的重要概念。首先是“依法行政”。迈耶将依法行政原则概括为三项内容，即形成法律规范的能力、法律优先和法律保留。所谓形成法律规范的能力，即法律应当像控制司法一样，对行政权的运行进行有效的控制。法律优先，指立法机关制定的法律高于行政机关自行制定的规范。所有行政机关的行为均不能与法律相抵触。法律保留，则指宪法关于人民基本权利的干涉等重要事项只能由法律进行规定，行政机关不得在法律未授权的情形下自行作用。其次是“具体行政行为”。迈耶将其定义为“行政向人民就什么是个案的法的高权宣示”，即“在具体情况中决定臣民权利和义务的政府裁决”，并以法院裁判为比较对象，讨论了具体行政行为的构成要件、效力、附款等内容。此外，迈耶对已有的一些概念进行了创新性发展，如将公法上之权利的内涵从个人参与权拓展到类似于请求权和物权的公法权利以及公物使用权等范畴。

第三，首次将分析法学方法引入行政法学领域。博登海默在其著作《法理学：法律哲学与法律方法》中对分析法学方法进行了精辟阐释，即把某种特定的法律制度作为其出发点，并主要通过归纳的方法从该法律制度中提取一些基本的观念、概念和特点，将它们同其他法律制度中的基本观念、概念和特点进行比较，以确定某些共同的因素。奥托·迈耶则创造性地将这一研究方法运用在行政法学领域中。首先，迈耶对大量零散的材料进行了细致研究,在精确表述和分析材料的基础上,不断斟酌和归纳,提炼出了若干在行政法各论中通用的概念，如具体行政行为、公法上的权利、特别权力关系等。其次，迈耶将行政法概念与相似的民法概念进行类比说明和区分比较，如将公法上之权利与民法中的“主体权利”对比，从而突出行政法概念的独立特征。最后，通过对这些基本概念逻辑关系的深入阐述和分析，引申出行政法学的基本原则和观念。行政法学正是在这套概念、原则、观念的基础上系统建立起来的。

尽管从21世纪的视角来看，奥托·迈耶创造的理论是建立在“高权行政”下的旧时代产物，明显带有局限性。但是他所确立的行政法学研究框架在他身后的近百年间仍然发挥着不可磨灭的作用。一方面，在《德国行政法》出版之后，同时代德国行政法学研究者大多按照该书搭建的理论体系论述行政法原理。1976年颁布的《联邦德国行政程序法》也在很大程度上借鉴了奥托·迈耶的研究成果。另一方面，该书深刻影响到大陆法系的其他国家。

（作者为西南政法大学行政法学院硕士研究生，指导老师为西南政法大学副教授杨尚东）