《证券期货违法行为行政处罚办法（征求意见稿）》修改建议

语言表述、职权配置等细节应进一步完善

日前，《证券期货违法行为行政处罚办法（征求意见稿）》（简称征求意见稿）向社会公开征求意见。意见反馈截止时间为2020年8月16日。总体上看，征求意见稿比较全面地覆盖了证券期货违法行为行政处罚的各项内容，对依法规范证券期货行为具有重要意义。但在立法细节方面，还可以从三个方面加以完善。

第一，征求意见稿第2条规定，对于证券期货违法行为人进行行政处罚，应当“依照有关法律、行政法规、部门规章和本办法规定实施”。从立法目的上看，该条款的规定是从确保依法行政角度出发，全面列举行政处罚行为需要遵循的法律、法规、规章内容，但这一列举方式有待改进。征求意见稿是证监会制定的部门规章，它第2条并列列举的“部门规章和本办法规定”，实际上属于逻辑上的包含关系，而能够并列列举的范畴必须相互区别且不存在逻辑上的交叉关系。因此，建议第2条的规范列举部分改为“依照有关法律、行政法规、部门规章的规定实施”。事实上，仅列明部门规章即可包含《证券期货违法行为行政处罚办法》的规定。

第二，征求意见稿第5条属于职权配置条款。该条第2款规定，“中国证监会派出机构，按照规定对证券期货违法案件实施调查，作出行政处罚决定。”第1款规定“中国证监会设立行政处罚委员会，按照规定对调查终结并向其移交的证券期货违法案件进行审理，提出审理意见”，但究竟由哪一个机关进行证券期货违法案件调查，并在调查终结后移交行政处罚委员会进行审查并提出意见，有待进一步明确。若根据该条款“由中国证监会作出行政处罚决定”的规定，推断出应当由中国证监会对证券期货违法案件进行调查。但这并不符合行政权力行使的合法性要求，尤其是在涉及公权力行使的领域，应当遵循“法无授权不可为”的原则性规定，明确证券期货违法案件的调查、处理权限。

第三，征求意见稿27条第2款第3项规定，在审查处理过程中，“存在违法事实不成立或无法证明，违法情节轻微、依法可以不予行政处罚，追究法律责任依据不足，涉嫌违法主体灭失，违法行为超出处罚时效等情形的，按规定予以结案”。该条款的立法本意是对应当终止行政处罚的事项做出明确的规定，强调要从事实、价值、规范三个方面对证劵期货行为做出认定，如果存在事实不清、证据不明、情节轻微、缺乏依据等情形时，应当终止相应的法律程序，不再做出行政处罚决定。该条款客观上较全面地列出了应当终止行政处罚程序的事项，但表述方式可以进一步提升。首先，“违法事实不成立或无法证明”的表述方面，违法事实无法证明即会造成证券期货违法行为事实认定不成立的结果；而违法事实不成立的情形除无法证明外，还包括在证明过程中发现无法认定违法事实的状况。就“A或者B”的逻辑结构而言，这一表述中的两个范畴不应当出现逻辑重叠，更不应存在包含关系。因此，征求意见稿的表述可改为“违法事实不成立”，从而使表述在逻辑上更加严谨。其次，“违法情节轻微、依法可以不予行政处罚”的表达可能产生歧义；顿号仅表示并列词组之间的停顿，无法明确该条款规定的具体适用条件，究竟是情节轻微且依法可以不予行政处罚，还是只要是情节轻微即可依法不进行行政处罚，其不明确。事实上，并不是所有违法情节轻微的证券期货违法行为都会不予行政处罚。因此，建议改为“违法情节轻微且依法可以不予行政处罚”。再次，“涉嫌违法主体灭失”的表述不太符合用语习惯，通常表述为主体死亡或者主体资格灭失，而一般不说主体灭失，建议改为“涉嫌违法主体死亡”。最后，“按规定予以结案”的表述方面还应进一步完善。结案是一系列法定程序运行之后的结果，通常情况下，案件要经过立案、调查、处理、结案程序才能够正式办结，也有在调查过程中因违法事实不成立、追究法律责任依据不足等，而在调查或处理阶段终止行政处罚程序的情况。该条款规定指的是第二种情形，立法本意是强调一旦该条款所规定的情形出现，会直接导致行政处罚程序的终止。而结案则是在该程序终止后，完成费用结清、卷宗报送等手续的过程。综上，建议第27条第2款第3项改为，“在审查处理过程中，如果存在违法事实不成立，违法情节轻微且依法可以不予行政处罚，追究法律责任依据不足，涉嫌违法行为主体死亡，违法行为超出处罚时效等情形的，应当终止行政处罚程序。”

（作者系广东外语外贸大学广州绿色发展法治研究中心、广东法治研究院副教授）