公益征收的概念、目的与补偿

——读《德国公法学基础理论》有感

□陈永乐

我国台湾地区学者陈新民的代表作《德国公法学基础理论》集中介绍了德国公法学的诸多前沿成果，亦被众多学者奉为公法学习之经典。该书是在学界较早引介公法上公益征收问题的作品，其中有关公益征收的内容见于多个章节，包含德国不同历史时期的公益征收概念、征收目的以及补偿原则分析等。笔者认为，虽然书中部分观点在今天显得较为陈旧，但仍有较多值得借鉴、学习之处。

首先，作者认为公益征收概念的发展历经四个阶段：近代的公益征收、古典意义的公益征收、魏玛时期的公益征收、基本法时期的公益征收。近代的公益征收受“财产权不可侵犯”的理念影响，强调只有公益征收确系公共福利所必须，且除征收外难以通过交易达到同等目标时，公益征收才被允许。第一世界大战前形成的古典公益征收概念，继承了近代公益征收的理念内核。它强调，一个合法的公益征收应以公用事业为目的，且其征收标的只限于物权，征收方式只能以行政处分的形式进行，补偿标准，严格以市价全额为标准。魏玛共和国时期，相对于古典公益征收概念的“扩张的征收”概念出现了，它不再将征收标的局限于物权，任何具有财产价值者，皆可征收，且征收的方式，不限于行政处分也可以经由立法形式直接征收，补偿标准亦以“适当”补偿替代了传统的“全额”标准。基本法时代的公益征收，更重视对财产权等基本权的保障，增加了公益征收比例原则，即以“无补偿即无征收”的“唇齿条款”要求征收时必须予以公正的补偿，充分贯彻基本法的平等保障精神。

其次，就公益征收的目的而言，作者认为，只有以重大公益为目的时方可实行公益征收。公益征收的目的关涉到征收权的正当性。依照德国基本法第14条的规定，一个公益征收唯有为公共福祉方可准许，而征收之标准须公正地斟酌公共利益及参加人的利益而后决定。作者认为，该条款明确区分了公共福祉、公共利益。从原则上看，国家的任务皆为公共利益，但损害私人财产权利的公益征收，其意义明显不同于一般的公共利益，它还需进行正当性考量。因此，这里的公共福祉是具有更重大、更特别的公共利益。此外，由于私人财产的自由利用本身亦是公共利益的追求，所以在公益征收中需要对征收双方的公益价值进行衡量，从而以明确征收之的目的是否是为了更高价值的公共利益。

最后，作者认为，公益征收的补偿原则经历了“全额补偿—适当补偿—公平补偿—全额补偿”四个发展阶段。在作者看来，社会客观环境与价值理念的变迁深刻影响了补偿原则的演变路径。第一次世界大战前，由于经济持续发展，德国更多地强调对私人财产权利的绝对保障，因而该时期对被征收者予以全额市价补偿。第一次世界大战后，德国社会失去了往日的繁荣，立法的价值目标更多地从保障私人财产转向了增益社会大众，因此，魏玛时期征收补偿的标准变更为富有弹性的适当补偿。第二次世界大战后，随着德国经济的逐渐恢复，征收补偿原则转向了“公平补偿”，即在全额市价基础上进行调整以实现公正补偿。但基于现代平等保障理念的发展，在之后的实践中德国司法认为所谓“公平补偿”，就是使得被征收人有能力回复到征收前的财产状态，换言之，该公法上的补偿与德国民法上的“损害赔偿义务人必须回复假如没有发生引起赔偿义务的情况所会存在的状态”已经趋同。至此，在司法实践中，现代德国公益征收补偿标准最终秉承以市价进行全额补偿的原则。

通读全书，笔者认为该书对德国法上公益征收的概念、目的以及补偿原则等问题所做的引介有助于深化对公益征收的理解，并助益对现实问题的有效解决。具体而言，梳理德国公法上公益征收概念、目的及补偿原则的变迁史，有助于在司法实践中准确理解公益征收的概念，规范公权力的使用边界，实现实体正义。

（作者系西南政法大学民商法学院本科生。本文指导老师为西南政法大学副教授杨尚东）