应深化对消防安全责任的认识

——对《高层建筑消防安全管理规定（草案征求意见稿）》的思考

□特约撰稿 刘春玲

日前，应急管理部发布《高层建筑消防安全管理规定（草案征求意见稿）》（简称《意见稿》），向社会公开征求意见。意见反馈截止时间为2020年5月23日。《意见稿》制定的目的是压实高层建筑各方主体的消防安全责任，进而有效应对我国当下高层建筑火灾隐患节点多、管理不到位等问题。但仔细研读《意见稿》发现，它对消防安全责任的性质、内容构成等认识尚待整体加强。

首先，从性质上看，消防安全责任主要是一种管理责任，立法对高层建筑消防安全责任的分配应综合考量主体管理能力和管理效果等因素。我国消防法第2条强调了“消防安全责任制”的重要性，并以之为主线贯穿于整部法律之中，《意见稿》更应该如此。但通过立法建立消防安全责任各项法律制度的前提是必须对消防安全责任的性质有清楚认识，否则会造成责任主体不清、消防安全责任内容分配不合理等。《意见稿》第3条规定，高层建筑消防安全管理贯彻预防为主、防消结合的方针，即“实行消防安全责任制”。因此，笔者建议，对《意见稿》中为数众多的责任主体（业主、使用人、物业、消防服务单位、业主代表、业主委员会、基层网格化管理人员、村民委员会、居民委员会等）在管理工作事项中根据管理水平、管理能力及管理效果等，依法合理设定责任履行的主体顺序（具体可参见第11条规定），以避免造成主体不明确。建议将《意见稿》第10条的“接受委托的高层住宅建筑的消防服务单位应当按照法律法规规定和合同约定履行下列消防安全职责”，修改为“高层住宅建筑的物业等消防服务单位应当履行下列消防安全责任”。

其次，从内容构成上看，消防安全责任包括管理责任和法律责任，立法应科学设计并合理表述。高层建筑消防安全责任包含两个方面：一是高层建筑消防安全的管理责任（或称管理义务）；二是不履行相关消防安全管理义务所应该承担的违法责任及违约责任。《意见稿》第二章“消防安全职责”部分应该对应的是消防安全责任——管理责任或义务。但这里的“职责”表述与其通常含义不符，职责主要指基于“职务、岗位”而产生的责任，而该立法中的业主及使用人等主体的责任却是主要基于“物权身份”产生的，因此，建议此处可相应修改为“第二章 消防安全管理责任”或“第二章 消防安全义务”。该章其他相关条款（如第7条等）也做相应修改。同时，对于消防安全管理的责任或义务，既可以通过公法保障形式予以实现，又可以通过具有“私法”性质的协议等约定消防安全管理义务及违约责任来实现。因此，《意见稿》第50条的“处分”规定有待商榷。

最后，在路径实现方面，消防安全责任落实要合法、合理，同时兼顾灵活、有效，部门规章还应该注意权力界限与实现方式之间的关系问题。《意见稿》多处对物业企业与业主之间的消防管理费用分担及费用合同约定问题给予了规定，如第35条规定的十分详细。但高层建筑消防安全管理规定主要需解决的是高层建筑消防安全管理责任的分配问题，做到合法、科学、明确就好，而对于物业相关费用的解决问题应由《物业管理条例》、住房和城乡建设部及价格管理等部门负责。同时，还涉及物业与业主间的私法关系，不宜涉及过多，建议删除。

 （作者系中国人民警察大学教授）