新冠肺炎疫情下对常态时劳动和社会保障法治的反思

范围 首都经济贸易大学劳动经济学院副院长 教授

新冠肺炎疫情作为突发公共卫生事件，是对我国治理体系和能力的一次大考，也暴露出我国社会治理方面的诸多不足。除“应急管理体系”外，疫情期间各地出台的应对措施引发了大量关于劳动和社会保障的问题，如延长假的性质、延迟复工期的性质及其工资支付问题等，这也暴露出我国劳动和社会保障法治建设的不足。疫情防控的“非常之时”，社会各界多将焦点集中在上述“非常之策”的理解和适用，但难免会有“不识庐山真面目、只缘身在此山中”的局促，而忽视对“常态之时”法治建设不足的检讨。笔者认为，疫情之下，我们更应对常态时劳动和社会保障法治建设的不足进行反思，方能总结经验、吸取教训。

常态时劳动法和社会保障法定位的反思

疫情期间，各地出台的应对措施产生多种“停工期”，并要求用人单位支付工资报酬。同时，又通过免缴、缓缴社会保险费减轻企业负担，实现保企业、保就业、保稳定的目标。上述措施对于保障劳动者生存权和减轻企业生产经营负担发挥了积极作用，但其合理性值得探讨：一是从实际来看，疫情作为不可抗力，构成劳动合同的履行障碍，不可归责于劳资双方，但其“损失”却由双方分担——单位承担停工的工资损失、劳动者承担社保待遇损失；二是从规范功能来看，常态之时的劳动和社会保障法制为何不能发挥应急作用，而需采取上述“非常之策”？这反映了我国对常态时劳动法和社会保障法定位差异的不清晰。

第一，劳动法应顺应经济发展周期，经济发展期要促进劳资共享发展成果，帮助劳动者“广积粮”。劳动法作为劳动关系的协调法，具有双务性和对价性，劳动者提供劳动给付，用人单位支付劳动报酬，且劳动报酬属于初次分配范畴，因此，在经济高速发展时期，要强化劳资共享发展成果，理论上应通过强化最低工资、工资集体协商等制度，提高劳动者的工资收入，增加个人储蓄，提高其自立能力，以备不时之需。当面对疫情等影响企业生产经营的情形时，可通过调整工作安排、降低工资支付等方式实现同舟共济、共克时艰。

第二，社会保障法应发挥逆周期调节的功能。平时要强化基金征缴，扩大基金规模，高筑基金风险防范之墙。社会保障法是国家对公民的保护照顾义务的体现，具有社会安全网的作用。社保给付属于再次分配的范畴，平顺之时，应该严格社会保险费的征缴和待遇审核，增加基金的积累，等到社会风险发生之时，则加大社会保险基金的给付，来帮助劳资双方化解风险。

第三，社保给付具有劳动所得替代的功能。疫情作为突发事件，属于重大社会风险，单位停产、停工不可归责于双方当事人，原则上单位无需支付劳动报酬，劳动者丧失劳动收入。同时，国家为企业减免社保费，但劳动者不应因企业缴费的减免而承担社保待遇的损失。因此，应由社会保障机制发挥社会安全网的保障功能，一是建立社会补偿机制，通过相关基金对疫情停工停产期间劳动者工资损失予以补偿；二是应通过补贴确保社保基金的财务安全以及劳动者社保待遇不受免缴、缓缴的影响。

常态时劳动法和社会保障法建设不足的反思

第一，平台用工、去劳动关系化存在重大社会风险。各地规定疫情停工期间用人单位支付劳动报酬，从而确保保障劳动者的生存和社会稳定，然而，平台从业者这一广大群体完全自担风险，被遗漏在此保障方式之外。近年来，我国大力发展平台经济，平台就业规模不断扩大。《中国共享经济发展年度报告（2019）》显示，2018年我国提供共享经济服务的服务者人数约为7500万人。他们中大量人员为退役军人、大学生、下岗工人和进城务工的农村居民。由于与平台不构成劳动关系，平台平时就无需承担固定的劳动报酬支付义务和社会保险费缴纳义务。疫情之时，由于订单减少，他们的收入必然减少甚至完全丧失，这不仅使得他们可能陷入生存困境，而且可能影响社会稳定。笔者认为，应该反思我们过去对平台就业所采取的放任态度，对疫情之下平台就业模式所暴露出的重大社会安全隐患，应引起高度重视。

第二，集体劳动关系治理能力和水平存在重大不足。工会组织和雇主团体是协调劳动关系的重要力量，我国建立了劳动关系三方协调机制，人社部联合全国总工会、全国工商联、企业联合会/企业家协会发布了疫情应对的相关文件。各地规定也鼓励通过协商来处理疫情期间的劳动用工问题，但由于我国集体劳动关系治理能力和水平存在不足，基层工会组织的数量和覆盖范围有限，且协商能力不足，导致疫情期间劳资自治无法发挥应有的作用。因此，要加强基层工会组织的建设和能力的提升，推动企业层面的集体协商，切实发挥企业民主管理的作用，通过工会协商不仅使得劳动者能够共享企业发展成果，而且能够在疫情等危机关头跟企业共克时艰。

第三，收入分配机制有失公允。劳动报酬是主要的生存来源，对社会风险起着第一层级防控和化解作用。然而，我国工资增速长期落后于GDP增速，劳动所得占GDP的比重也是整体上长期处于下降趋势。十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》强调，“着重保护劳动所得，增加劳动者特别是一线劳动者劳动报酬，提高劳动报酬在初次分配中的比重。”因此，应完善劳动收入的分配机制，提高劳动者的工资水平。

第四，社保基金安全保障机制执行不严。社保基金是社保制度发挥社会安全网的财务基础，对应对疫情等社会风险将发挥重要作用。然而，我国不缴、少缴社保费以及骗保等现象仍大量存在。一是社保费征缴不严。《中国企业社保白皮书（2018）》显示，我国“社保基数完全合规的企业仅占27%，有31.7%的企业统一按最低基数下限参保”。我们高度重视单位社保名义负担高的问题，因此，推行减税降费措施，以及疫情期间的免缴、缓交措施，但对单位实际负担相对较低的现象却重视不够，这不仅影响参保人的权益，而且影响基金安全。二是骗保问题仍然存在，尤其是在医保和失业保险领域骗保问题较严重，导致基金流失。“钱到用时方恨少”，因此，应该要严格执行社保基金安全保障机制，依法参保缴费、依法享受待遇。

（本文为北京市社会科学基金重点项目从“政府管制”到“社会共治”：劳动争议调解社会参与机制研究的阶段性成果）