疫情防控中的应急征用法律问题研究

编者按：新冠肺炎疫情发生以来，中国法学会和地方各级法学会、各研究会坚决贯彻习近平总书记重要指示精神和党中央决策部署，主动担当、积极作为，组织动员法学法律工作者，在统筹推进疫情防控和经济社会发展工作中充分发挥职能作用，特别是加强对依法防控、复工复产、公共卫生等重点问题进行集中攻关、提出对策建议、贡献法治智慧，取得良好成效。本报开辟“以法之名战‘役’行动”系列报道专栏，摘编刊发部分专家学者的精彩文章，以法之名，致敬所有坚守在抗击疫情一线的各行各业工作者。本期为第十三期。

孙宏涛 华东政法大学经济法学院副院长 教授

2020年1月武汉市暴发新型冠状病毒肺炎疫情，各地政府及其部门为此均开展了相应临时应急征用行为，以维持及恢复社会正常秩序。2月2日，一批由重庆市政府指定企业采购的疫情防控物资，在快递运输途中被大理市卫健局“紧急征用”。云南大理市卫健局发出《应急处置征用通知书》宣称因全市疫情防控物资严重缺乏应急征用该批物资，此事立时引起了舆论的广泛关注。《中华人民共和国突发事件应对法》《中华人民共和国传染病防治法》，虽然规定基于防控疫情需要，县级以上政府及其部门有权临时征用物资，但征用对象仅限本行政区域内单位和个人财产，如涉及跨省市（自治区、直辖市）财产征用，应由国务院依法进行。对于交由大理市行政区域内快递公司承运的物资，物资所有权人并非该行政区域内单位或个人，且所有权人亦无意将该物资储备用于当地，其属于运输过境物资。因此，此次大理市政府临时征用重庆救援物资的行为明显违法。从“大理市非法征用紧急救援物资”这一社会事件来看，关于政府征用行为适用的情形及其存在的合法性依据、应急征用主体的适格性问题、应急财产的征用范围、应急征收后的经济补偿等相关法律问题都值得深入探讨。

应急征用过程中存在的法律问题

一是现行法律框架下应急征用主体过于扩张，征用权过度下放。就我国目前的应急征用法律体系而言，其构架方面缺乏统一的制度化体系，层次繁多、体系冗杂。《中华人民共和国行政强制法》第3条规定，行政机关采取应急措施或者临时措施，依照法律、行政法规规定执行。但应急征用作为特殊状态下的行政强制行为，有关应急征用主体和权限的规定却散见于地方性法规及地方政府规章层面。

临时性应急措施在权限设置方面主要分为设定与实施两个角度，被授权的主体可以为县级以上人民政府及其相关部门，乡镇人民政府和街道办事处具有本辖区内的执行权。纵观世界各个国家和地区，应急征用权力下放一般仅至县级以上地方政府而鲜见授权至县级政府部门。世界各个国家和地区的应急征用主体大致可以分为两类：一类为政府首脑，如美国总统享有紧急情况下享有征用权；另一类为中央政府及其部门、地方政府。笔者认为，要防止政府滥用“征用”权力，必须详细规定有权“征用”的具体政府部门，而不应笼统规定所有政府部门都享有紧急征用权。征用主体的扩张性不仅不利于规范政府应急征用行为，也可能造成人民群众对政府部门权力滥用的担忧。

二是应急征用程序不规范，救济途径不明确。我国现有立法对于应急征用制度设计的初衷多从有利于相关政府部门权力行使便捷角度出发，但是缺乏一定的可操作性，对应急征用过程中所需履行的程序规定也不完备。目前，我国应急征用的法律规范大都未涉及程序性规定，甚至在个别情况下缺乏对被征用企业知情权的保障和相关经济利益的考量，未能很好地做到平衡社会公共利益与保护企业、个人合法私有财产权两者的兼顾。

目前，我国行政救济的途径包括行政复议、司法诉讼、信访救济等各种途径。司法程序要求“谁主张，谁举证”。但是疫情防控应急征用的紧迫性，加之由于前文所述实操过程中应急征用程序的缺失，行政机关在实际征用过程中往往采取先征后补的做法，而被征用人往往因证据不足而难以举证维权。

三是应急征用补偿标准不明确，资金来源缺乏保障。我国突发事件应对法、传染病防治法等法律仅规定了应当在突发事件结束时对被征用的主体返还财产或依法予以补偿，但是有关征用补偿的标准、时间、方式、资金保障等方面，均未给予明确规定。上述内容主要是授权各地的地方性法规予以完善，但事实上，各地的相关规定并不清晰。例如，企业对被征用所引发的对第三方的违约赔偿责任是否应当计入补偿范围，企业遭受的可得利益的损失能否得到足额补偿？

此外，应急征用资金来源没有保障则是应急征用补偿实操困难所涉及的另一关键性难题。就我国目前的应急管理体制而言，政府应急财政资金应当作为应急的主要财力保障。但在实践中，政府应急财政资金主要用于面对突发公共卫生事件的紧急救援等直接性支出，用于事后的补偿性资金少之又少，这使得应急征用补偿游离于应急财政资金体系之外，值得我们深思。

应急征用涉及问题的对策

一是加强应急信息披露，规范应急征用程序。完善信息公开制度，是防止行政机关滥用权力最有效的途径；是贯彻民主监督、舆论监督,让人民监督权力,让权力在阳光下运行的必然要求。同时，确保行政机关履行程序性义务，是确保被征用人不受行政权力侵害的最直接途径。让权力在阳光下运行，征用信息公开披露，特别是应急状况下信息公开披露，对于规范行政机关征用行为与保护被征用人合法权益具有重要意义。应该把行政机关的一切活动均纳入法治轨道,规范应急征用程序，不给违反程序的权利滥用行为留有余地。虽然因应急征用行为本身具有特殊的时效性要求，不必完全遵守常态程序下的行政执法程序要求，但应急征用行为作为一种具体行政行为，应当遵循正当程序规则。

二是坚持公平补偿原则，统一补偿标准。补偿标准的不明确，会使被征用企业对被征用的后果缺乏整体性预判，导致在突发事件发生时配合政府处置的积极性与主动性降低，继而导致政府征用行为效率降低。一方面，应明确公平补偿原则。我国目前应急财产补偿标准不一，笼统且分散于各类法律文件之中，因此完善我国应急征用补偿的首要任务是形成全国范围统一的补偿标准原则，坚持公平补偿原则，按财产的相关市场价值进行补偿。另一方面，坚持补偿实际损失原则。在具体操作中应当坚持以补偿直接损失为主、补偿间接损失为例外相结合的原则。一般而言，应急征用补偿仅涉及已经发生的、与征收行为具有直接因果关系的损失。但是在突发事件征用过程中，若被征用人遭受的间接损失明显高于直接损失，例如，在场所被征用情况下被征用人的停工损失也应当给予适当补偿。

三是引入应急征用补偿保险机制,提供稳定资金来源。从保险两大职能来看，保险机制的首要目的为分散风险，其次为补偿损失。正因为风险所具有的偶然性与必然性：风险对于个人来说是偶然性，但对整个社会却具有必然性。设立应急征用补偿保险机制可以分散因突发事件所造成的风险，为应急征用过程中或可能发生的损失提供稳定充足的资金来源。应急保险机制在世界各国均有实践，美国、英国、日本等早已将保险纳入应急征用体系之中。

此外，从我国目前应急财政资金预算管理机制来看，我国的应急管理财政资金普遍存在投入规模较小、资金管理不科学、收支结构不合理等问题，而处理突发公共卫生事件的应急响应需要大量的资金投入。应急征用保险机制的确立，可以为各类突发公共卫生事件提供充分的资金保障，值得我们考虑。