基层社区在突发公共卫生事件中应急处理的思考

编者按：2020年初，湖北武汉暴发新冠肺炎疫情。疫情迅速蔓延至全国，形势严峻，生死攸关，一场没有退路的全民战“疫”吹响了冲锋号。举国上下，全员投入，众志成城，共克时艰。中国法学会第一时间召开党组会议，强调要认真学习贯彻习近平总书记重要指示精神，把人民群众生命安全和身体健康放在第一位，为坚决打赢疫情防控阻击战作出重要贡献。要团结广大法学法律工作者对依法防控疫情有关问题集中攻关，及时提出对策建议，更好发挥法治在防控疫情中的重要作用。

  疫情暴发伊始，来自法学法律界的专家们便迅速投入到这场突如其来的战斗中，用自身所长为战胜病毒、防范疫情贡献“法治智慧”。本报开辟“以法之名 战‘役’行动”系列报道专栏，摘编刊发部分法学法律专家针对疫情的精彩文章，以法之名，致敬所有坚守在抗击疫情一线的各行各业工作者。本期为第九期。

王海涛 河北省承德市鹰手营子矿区人民法院院长

人类社会一直面临来自自然或者人类活动引发的各种突发事件的威胁，现代社会发生的突发事件一般呈现出范围广、影响大、危害性强的态势。突发公共事件每年都给国家或者地区带来一定的人员伤亡和财产损失，同时对于社会稳定与公众心态造成不同程度的不利影响。突发公共卫生事件，是指突然发生的、造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大事件。它的内容比较广泛，除了本次新冠肺炎的传染病疫情以外，群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件，都属于突发公共卫生事件。本文拟以此次新冠肺炎疫情防控实践为考察对象，着重讨论城市基层社区在突发公共卫生事件中的应急处理问题。

一、基层社区在突发公共卫生事件应急处理中暴露出的问题

（一）基层社区人员少、力量有限，缺乏防疫专业指导。虽然基层社区要发挥管理功能、服务功能、保障功能、教育功能和安全稳定功能，但是专职工作人员比较少，在日常工作中基本上处于满负荷状态。而且由于编制、待遇的约束，不能按照公务员的标准招录，在学历要求方面不高。倘若遇到突发公共卫生事件，负责应急管理的行政机关临时派驻社区的人员一般不具备专业防疫知识，特别是传染病防控方面更加缺乏。由于时间紧迫，参与防控一线的社区人员上岗之前没有经过专业培训，不了解操作要求。即使采取一级响应，在人力资源配置方面还是存在不足。

（二）基层社区可支配公共资源有限，即使及时响应，实施条件也不足。基层社区居委会与小区物业管理公司是独立部门，在安全保障方面职能交叉，目标不完全一致。基层社区在突发传染病一级响应中主要依靠政府派出机构街道办事处支持完成任务，本身没有能力迅速取得一定数量的防控用具、消毒用品等保障性物资，也缺乏交通工具，无专用资金也没有独立的采购权利。即使防控物资供应缓解以后，防护用具配备也处于估算状态，经常得不到保障。

（三）接受督导检查多，结合实际执行措施少。从一级响应之后，不同层级的机构要求社区填写各种统计表格，其中大部分是重复的，而且由于延迟或者疏漏，难以保证客观及时。上级部门往往以这些内容作为考核标准不定期检查督导，社区没有制定规程的能力，真正落在疫情防控工作实际的措施和指导比较少。在执行中发现一些决定呈现政出多门、变化性大，在防控措施的落地、落实、落细方面研究不够。

（四）与其他部门信息沟通不畅，各自为战，不规范统一。近几年尽管各个地方的大数据管理方面投资巨大、效果明显，但是在疫情防控期间，特别是城市居民小区管控封闭以后，各级检查站与当地指挥中心、医疗单位以及交通运输部门、通讯服务机构等信息沟通不及时，缺乏一个信息实时共享的平台，遇到情况往往束手无策，耽误了时间；各方面采取管控方法也是各式各样，甚至画地为牢，只考虑局部利益。

（五）社区掌握的基础性数据不够详实，管理能力不足，存在盲点。一直倡导基层社区要实现网格化管理，分工负责、分块负责，但是一般社区居住人员的基本情况无法收集到详细数据，社区与物业之间的数据不一致，而且双方的数据都不够完整。最终导致即使是一线城市的社区，也不得不采取入户调查的方式排查统计，效率低下，风险很大。基层数据不准，防控措施也不可能到位，凸显出日常管理存在疏漏。

（六）遇到具体问题复杂多样，决策处理能力不强。在同一个区域条件类似的社区有的封闭、有的不封闭，通行登记检查效率低下，有特殊情况出行困难，封闭以后基本生活保障不足，复岗复工复产排查核对没有程序，居家隔离保障与防控不匹配等等，类似具体问题很多。基层社区请示答复不够及时明确，经常引起社区居民的误解，甚至出现争执，反映出社区的决策处理能力不足，其中原因是复杂的。

二、存在问题的原因剖析

（一）社区基础数据收集统计分析的因素。社区基础情况数据统计不全，而且没有实现动态化更新和信息共享。户籍制度改革以后，人口流动性增加，但是各个社区对于人员基本情况（姓名、身份证号码、联系方式、职业等）、公共设施配置等数据没有统计录入。

（二）构建基层社区治理体系的因素。基层社区的管理上升到治理的层面必须有法律依据，即以法治手段管理。现有法律法规在为建立治理体系提供足够支撑方面仍需完善，同时现有制度设计方面往往忽略了对基层实施具体防控行为的规范。社区在人财物等方面对于突发公共卫生事件的准备处于空白或者低水平状态。

（三）应急响应组织运行以及执行能力的因素。对于上级指示决定理解不深，疫情防控的关键是预防与管控，封闭社区是为了减少出行，避免人员聚集接触，从而降低被感染的概率。一些地方出现为检查而检查、为封闭而封路的现象，大都是因为缺乏防疫知识的结果。甚至出现采取居家隔离只考虑送饭的环节，准备了医疗废物专用垃圾袋却不知道其容积以及如何使用的现象。

（四）社区规划和功能的因素。各类社区情况各异，有的没有物业管理、有的不具备封闭围栏。即便是封闭式管理的小区，也缺少满足内部居民服务功能店铺。临近的若干社区之间没有可以隔离或者躲避的场所。特别是一些老旧小区内部，部分房屋出租成为企业员工的宿舍，人员高密度聚集、流动性强、个人情况缺失，居民区和宿舍区混杂，安全隐患很大。

三、完善基层社区在突发公共卫生事件中应急处理的建议

（一）健全基层社区突发公共事件应急处理机制，制定社区突发公共卫生事件应急管理办法。要建立突发公共事件应急处理机制，明确社区在突发公共卫生事件中应急处理的措施。通过建章立制把依法防疫贯彻到重大疫情的预防、应急响应、联防联控、群防群治等基础环节，明确组织机构、职责分工、处理流程、分类措施、责任要求、日常培训、善后处理、事后评估等内容。要注意根据突发公共卫生事件的具体情况，听取防疫专家的意见对处理流程、分类措施、责任要求予以技术性调整，特别是遇到突发新型传染病的时候，不能过于教条死板。同时，按照依法防控的要求，对于实施强制性、禁止性、限制性的防控措施要严格程序、事前事中事后都要评估，尽可能审慎作出，社区不得单独实施。要保障生产生活相对正常秩序，减少损失。另外，必须贯彻以民为本的主旨，依照行政行为的比例原则，综合施策，系统推进，尽最大努力保障居民的基本生活需求。此外，采取非常规措施过程中应当加大宣传力度，说明原因和必要性。此外，因为情况紧急需要征用个人财产或者公开个人信息的，要按照相关法律规定，避免出现因为操作不当产生的侵权损害。

（二）完善社区居民以及其他情况的收集统计大数据系统。信息的收集、更新、分享是一个技术问题，同时也是一个法律问题。现代化的管理不仅需要基础性数据，而且要尽可能反映实时变化状况。社区在客观上无法收集较全面的内部情况，根本原因在于能够取得数据的职能部门之间没有实现信息共享。疫情防控如同一场战争，不掌握基础性的资料，就不能做出正确的分析判断。要努力做到一旦出现突发情况就及时上报相关数据，为分析研判决策奠定基础，做到心中有数。要从日常管理入手，通过与派出所、住建登记机关、物业公司等部门协调，在办事流程中尽可能利用互联网技术收集居民个人数据，同时必须注意个人信息的合法使用，避免泄露出现不良后果。另外，要充分利用天网、地网和小区物业监控设备收集人员活动、车辆行驶等资料，对比封闭前后的流量变化，评估封闭管控的效果。

（三）围绕长远规划准备，贴近目标效果确定功能定位。为了应对可能出现的重大疫情，不同社区要分类施策，规划紧急状态下的封闭管控区，在社区内部考虑建立由内部居民经营的食品蔬菜销售点、餐饮服务社、消毒间（快递以及其他物品）以及其他设施，完善功能，满足居民在封闭状态下的基本生活需要。推广GPS个人信息手环，及时掌握重点人员的身体、行踪信息。倡导广大居民建立微信群、云视频等联系方式，保障在紧急防控期间及时向居民发布信息。另外，要根据各地实际情况，把几个社区集中地域企事业单位闲置的办公楼、宿舍、厂房等建筑物，改造成为避难安置场所，平时作为青年旅馆、平价旅馆或者短期培训学校进行经营，特殊时期征用。实现集中隔离的规范化，降低居家隔离的风险。

（四）建立集中统一的应急指挥系统，健全组织、保障供给，提高执行力。没有组织就没有战斗力，疫情防控必需统一指挥、集中力量、整合资源、协同并进。在紧急状态下，地方党委政府要敢于突破常规，以应急指挥部为核心，统一组织、统一筹划、统一指挥，减少中间环节，节省时间。各个社区都成为一块阵地，要迅速建立组织、整合力量、分组分工。要让抽调人员暂时脱离原单位的工作，相对独立固定，建立考核考勤制度，一心一意投入战斗。具体任务要点到点、人到人，以地域为单位、以社区为单元安排部署。在防疫物资的保障上向一线倾斜，尽可能保证从事检测登记入户排查等暴露接触比较多的人员有相应的防护装备。并且根据完成具体任务需要配备人员数量统计评估次消耗量或者日消耗量，以此作为物资采购、供给的参考依据。行政层级越复杂，环节越增加，执行越滞后。因此派驻社区的党员领导干部必须投入一线、靠前指挥，甚至带头冲锋。决不能推脱等靠、犹豫不前。

（五）加强疫情防控人员的学习培训，提高规范化操作能力。从广义角度讲，学习培训既包括社区工作人员，也包含派驻人员；既涵盖医疗防控知识，也涉及管理常识，其中科学系统管理方面尤为重要。以社区封闭为例，首先要明确目标，即减少人员流动；其次，从方便居民的角度决策，把入户调查、发放限行通行证、出入检测登记结合起来，实现高效、便捷、可控；再次，针对可能出现的特殊情况，例如紧急事件、特岗和复工复产人员分类制定措施，分别排查、核查处理；另外要提前制定居家隔离人员管控、生活供给和垃圾处理的规程，由专人负责；还要有定期发布居民购物及其他生活信息的配套措施。管控措施方法相互衔接、环环相扣、步步为营，要充分体现系统性、规范性、可操作性的特点。在掌握数据的基础上认真分析研判，科学决策，防患于未然，做到心中有底，更要心中有民。

（六）注重自我防护，开展心理疏导与善后处置，实现持续跟进。疫情防控期间，社区居委会或者服务中心将成为解决居民实际问题的核心部门，无论日常办公，还是参加检查、入户调查，每天都需要接触一定量外界人员。因此在防疫的同时必须建立内部检测点，开展检查、消毒和防护，保证工作人员和居民的安全。社区工作人员长期一线超负荷工作，任务繁杂，可能会觉得心理压力大、焦灼不安、恐慌恐惧，甚至感觉头痛、发热、乏力、焦躁。出现这种情况应该立即安排心理咨询辅导，及时减压减负，安排轮岗轮休。同时，也应该准备心理医生对于封闭以后的特殊人群采取心理干预。社区疫情联防联控越是接近尾声，工作人员越是疲惫，显得相对松懈，应该采取措施保存实力、保障休息、鼓舞信心、疏解压力。疫情防控结束以后，街道办事处应该对于社区工作组织总结评估，积累经验、查找不足，帮助处理遗留问题，尽快恢复正常的生活秩序。