尽快从法律上解决“行政性训诫”的法律性质及适用问题

宫步坦 武汉市法学会社会纠纷多元化解研究会会长

防控新型冠状病毒肺炎疫情期间，公安机关以“训诫”应对“网络传播谣言”的处理模式频繁出现。据北京师范大学网络法治国际中心对官方新闻的统计整理，2020年1月22日至2月8日，全国各地公安机关针对在网络上发布、转发与新冠肺炎相关不实信息者或言论过激者，做出训诫的案例已超过20起。“8名散播谣言者被依法查处”事件中，李文亮医生户籍所在地的辖区派出所2020年1月3日以其违反《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定，对其提出训诫并制作《训诫书》，引发广泛关注。笔者认为，治安行政执法实务中出现的“训诫”行为及《训诫书》屡被诟病、处境尴尬，源于此类“训诫”的立法不明与执法扩张。笔者建议，在梳理我国法律体系中各种“训诫”含义的基础上，针对这次新冠肺炎疫情应对中暴露出来的短板和不足，应尽快从法律上对“行政性训诫”予以明确和完善，以提高依法治理能力的法治保障水平。

“训诫”在我国法律体系中的多重含义

在程序法中，依据《中华人民共和国刑事诉讼法》第188条、《中华人民共和国行政诉讼法》第59条、《中华人民共和国民事诉讼法》第65条和第110条的规定，实施训诫的主体均为法院。具体情况包括：法院在刑事诉讼中对证人没有正当理由拒绝出庭或者出庭后拒绝作证时的训诫，在行政诉讼中对诉讼参与人或者其他人实施特定行为时的训诫，在民事诉讼中对当事人逾期提供证据且符合特定情形时对诉讼参与人和其他人不遵守法庭规则时的训诫。可见，诉讼程序中的训诫是一种诉讼强制手段（下称程序性训诫），属于程序法的自我保障措施，与实体法的规定无关。《中华人民共和国企业破产法》第129条规定的“债务人的有关人员违反本法规定，擅自离开住所地的，人民法院可以予以训诫、拘留，可以依法并处罚款”亦为此类程序性训诫。

在实体法中，根据《中华人民共和国刑法》第37条规定，“对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以免予刑事处罚，但是可以根据案件的不同情况，予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失，或者由主管部门予以行政处罚或者行政处分。”训诫属于一种非刑罚处置措施（下称刑事司法训诫），实施主体只能是司法机关，司法实践中由审判机关对定罪但免予刑事处罚的被告人适用，或由检察机关根据《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》第409条第一款的规定，对酌定不起诉的被不起诉人适用。

根据《中华人民共和国民法通则》第134条第三款的规定，“人民法院审理民事案件，除适用上述规定外，还可以予以训诫、责令具结悔过、收缴进行非法活动的财物和非法所得，并可以依照法律规定处以罚款、拘留。”训诫是指违法当事人在承担第134条第一款规定的民事责任方式之外，还有可能被审判机关依职权实施的一种民事制裁措施（下称民事司法训诫）。随后，《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见(试行)》第163条第一款规定，将民事司法训诫的适用范围扩大到“与本案有关的违法行为”。

尽管程序性训诫、民事司法训诫与刑事司法训诫的适用条件相对清晰，但在规定了“训诫”的我国众多法律、法规与规章中，竟从未出现过“本法所称训诫”类的含义解释条文，导致本应严谨的法律术语“训诫”在行政执法实务中被一再扩张适用。

在我国现行有效的其他法律及行政法规中，“训诫”的含义不断发生变化。《中华人民共和国反家庭暴力法》第34条规定：“被申请人违反人身安全保护令，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，人民法院应当给予训诫，可以根据情节轻重处以1000元以下罚款、15日以下拘留。”该条文中训诫的实施主体虽然也是人民法院，但适用条件是“尚不构成犯罪的”，已明显区别于《刑法》第37条规定的适用条件“犯罪情节轻微不需要判处刑罚的”。《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》第49条、第50条规定，由公安机关对未成年人的父母或者其他监护人在不履行特定监护职责时予以训诫，此种训诫的实施主体、实施对象等核心要素，都已迥异于刑事司法训诫、民事司法训诫或程序性训诫。

《预防未成年人犯罪法》中值得关注的还有第37条：“未成年人有本法规定严重不良行为，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法予以治安处罚。因不满14周岁或者情节特别轻微免予处罚的，可以予以训诫。”这一条文明显继受于已废止的《治安管理处罚条例》第9条的规定：“已满14岁不满18岁的人违反治安管理的，从轻处罚；不满14岁的人违反治安管理的，免予处罚，但是可以予以训诫，并责令其监护人严加管教。”影响更为深远的是，在《治安管理处罚条例》第9条规定的训诫内容被《预防未成年人犯罪法》第37条合理吸收后，自2006年3月1日起施行的《治安管理处罚法》全文中未出现“训诫”二字。

在行政法规层面，《保安服务管理条例》第45条规定：“保安员有下列行为之一的，由公安机关予以训诫；情节严重的，吊销其保安员证；违反治安管理的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《信访条例》第47条规定：“违反本条例第18条、第20条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”在上述两个条文中，实施训诫的主体都是公安机关，针对特定的对象即保安员或信访人。在这两部行政法规中，训诫被规定为一种非行政处罚的替代性处置措施，即本文所称“行政性训诫”。

在部门规章及其他规范性文件层面，《医疗机构院务公开监督考核办法（试行）》第22条规定实施训诫的主体为卫生行政部门，训诫对象为医疗机构主要负责人；《司法鉴定执业活动投诉处理办法》第24条规定实施训诫的主体为司法行政机关，训诫对象为被投诉的司法鉴定机构或者司法鉴定人；《国家邮政局、工业和信息化部、公安部等关于切实做好寄递服务信息安全监管工作的通知》规定，实施训诫的主体为各级工商行政管理部门，训诫对象为电子商务企业。凡些种种，将实施训诫的主体进一步扩大为各行政机关。

治安行政执法案件中

适用“训诫”之窘境及出路

治安行政管理事关社会治安秩序、公共安全及各类主体的合法权益，治安行政执法活动涉及社会生活的方方面面，与每个人休戚相关。从实际使用“训诫”的频次来看，治安行政执法中出现的“训诫”手段似乎不可或缺，却又屡被诟病，除立法不明外，还需从实务层面分析原因。

首先，公安机关不是程序性训诫、民事司法训诫或刑事司法训诫的实施主体，办案人员不得以办理诉讼案件为由实施训诫。三大诉讼法都未赋予公安机关程序性训诫的权力，《公安机关办理刑事案件程序规定》《公安机关办理行政案件程序规定》中也无“训诫”二字。刑事司法训诫作为一种非刑罚处置措施，不管是检察机关审查案件后做出酌定不起诉的决定，还是审判机关审理案件后做出定罪但免于刑事处罚的判决，都要先经过严格的刑事司法程序认定有罪，再从宽严相济的刑事政策与非刑罚的综合社会治理立场出发，免予刑事处罚，同时适用刑事司法训诫。此外，《刑事诉讼法》还提供了事后救济途径，如《刑事诉讼法》第181条规定的被不起诉人不服酌定不起诉决定时的申诉权等，以实现可救济性和正当性。相反，治安行政执法活动中的“训诫”，未经司法程序，也无救济途径。

其次，《中华人民共和国行政处罚法》《治安管理处罚法》都不能作为治安行政执法中实施“训诫”的法律依据。以李文亮医生被“训诫”案为例，因其行为不符合《治安管理处罚法》第25条第（一）项规定的“散布谣言，谎报险情、疫情、警情或者以其他方法故意扰乱公共秩序的”构成要件，对其制作的《训诫书》上无法列明其违反《治安管理处罚法》的具体条文；又因为“训诫”不属于法律规定的行政处罚种类，《行政处罚法》《治安管理处罚法》中都未出现“训诫”，该《训诫书》也无法列明对李文亮医生作出“训诫”行为的法律依据。尽管治安行政执法中的“训诫”欠缺法律依据，但办案人员有可能借助《治安管理处罚法》第82条规定的行政传唤制度，“对无正当理由不接受传唤或者逃避传唤的人”进行强制传唤，致使“训诫”实质上具有单方强制性、内容否定性和效果制裁性；在“8名散播谣言者被依法查处”事件中，李文亮医生等8人均被传唤“并依法进行了处理”。另一方面，正是因为欠缺实施“训诫”的法律依据，致使即便公安机关事后发现问题，因找不到撤销“训诫”行为或《训诫书》的法定程序，只能一路被动应对舆情。

最后，最高审判机关不支持对公安机关的训诫行为进行司法审查，司法救济通道缺失。现行法律或司法解释没有明确将公安机关的训诫行为排除在司法审查的范围之外，但在被训诫人就训诫行为申请行政复议并提起行政诉讼的案件中，审判机关通常会适用最高人民法院相关司法解释中规定的“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围”，不予立案。以中国裁判文书网公开的最高人民法院（2018）最高法行申9253号《行政裁定书》为例，该裁定认为：所提行政复议申请事项涉及公安部门作出的训诫处理行为，“该训诫行为对其并不具有强制力，亦未对其权利义务产生实际影响，不属于行政复议的范围，也不属于行政诉讼的受案范围。”因欠缺司法救济通道，对“行政性训诫权”的监督及所涉及的公民权保护难免陷入无力和无助困境。

“前事不忘，后事之师”。如果行政性训诫并非治安行政执法的必要手段，《治安管理处罚法》中又没有依据，相关部门应当尽快明确在治安行政执法时不得使用“训诫”手段或使用《训诫书》。反之，如果行政性训诫在治安行政执法中确实必不可少，则应尽快从立法层面予以明确，并落实到执法规范层面，完善执法程序。

从完善立法的角度考虑，程序性训诫、民事司法训诫、刑事司法训诫与行政性训诫均为我国现行法律或行政法规所明文规定，各有其立法背景和价值取向，建议由全国人大常委会尽快做出立法解释或进行规范性文章备案审查，明确《保安服务管理条例》《信访条例》等行政法规规定的行政性训诫的法律性质及合法性。鉴于《行政处罚法》《中华人民共和国行政强制法》都没有规定“训诫”，但《行政处罚法》第十条规定“行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚”，《行政强制法》第十条第二款规定“尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除本法第九条第一项、第四项和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施”，解释或审查的重点应为：行政性训诫应否作为一种非行政处罚的替代性措施，还是应当定位为行政处罚的一种申诫罚，以及对被训诫人的权利义务产生实际影响的程度。

完善立法的另一种方案，是由全国人大常委会组织将已规定“训诫”的全部法律进行统筹修正，以明确行政性训诫的含义、法律性质、适用范围、实施主体、实施对象、实施程序、是否采取书面形式以及有无救济途径，进而修改相应的法规、规章和其它规范性文件，并通过最高人民法院指导司法实践。以此种方案解决“训诫”立法不明问题，可以参考的立法例是“拘留”——《刑事诉讼法》在“强制措施”一章规定“拘留”，《行政处罚法》在“行政处罚的种类和设定”一章规定“行政拘留”，自然区分了刑事拘留与行政拘留；同时，《刑事诉讼法》《行政处罚法》又分别规定了刑事拘留、行政拘留的救济途径，以避免执法扩张。

在司法实务中，司法机关应当根据程序性训诫、民事司法训诫、刑事司法训诫的不同特性，制作能够互相区分的训诫书文本，以方便当事人理解。在行政执法活动中，在明确和完善行政性训诫的法律依据的前提下，如果确需书面训诫，还应当在训诫书文本中载明作出行政性训诫的事实和理由、法条依据等内容，并书面告知被训诫人有无救济途径，以保证程序正当性。