地方立法：为文明行为和文化遗产保护划定法律边界

 2019年，一些地方人大根据地方的实际情况，以良法促善治，特别在文化精神传承、历史文化遗产保护方面出台了法律法规，将历史传承、文明行为纳入法治轨道，为推进国家治理体系和治理能力现代化作出了新的贡献。

2020年1月1日，《嘉兴市文明行为促进条例》正式施行。行人通过路口或者横穿道路时浏览手持电子设备、嬉闹，不按公共停车泊位标识方向停放或者越线停放机动车等都被该条例列为禁止的不文明行为。

此前，《河北省文明行为促进条例》已于2019年9月1日起施行，新修订的《黑龙江省文明单位建设条例》也于2019年12月1日起施行。初步统计，至今，全国已有40多个城市或地区颁行了有关文明方面的地方法规。这波风起云涌的立法行动，堪称近年来地方立法的一道独特景观。

众所周知，建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家，需要用好国家和地方两个立法权。从1979年地方组织法赋予省级人大及其常委会地方立法权，到2015年修改立法法赋予所有设区的市地方立法权，再到2018年十三届全国人大一次会议通过的宪法修正案，增加了关于设区的市制定地方性法规的规定，至2019年，新中国成立后赋予省级人大及其常委会地方立法权已走过40周年。

40年来，作为国家立法的重要补充，地方立法为推动经济社会发展、形成和完善中国特色社会主义法律体系发挥了重要作用。

为文明风尚站台托底

立法法明确规定了设区的市地方立法权限，设区的市“根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规”。

此外，地方性法规应当立足本地实际进行创新，突出地方立法特色，实现行得通、真管用、有效率。可以说，结合地方治理的需要，为文明行为立法，既呼应了依法治国方略所主张的“发挥法治在解决道德领域突出问题中的作用”，也是社会生活的现实所需。

从立法实践看，各地突出特点，以小切口做大文章，普遍采取了综合性立法的模式，并列出予以惩戒的负面清单。业界普遍认为，对于文明行为立法而言，更大的难题在于合理划清道德规范与法律规范的边界。相较之下，正向的引导机制，不仅能激发个体的文明自觉，亦有助于催生公众的参与热诚，潜移默化地构筑起守护文明的社会氛围，并以更广阔的视野，治理立法难以触及、不宜处罚的文明失范现象。

新的宪法修正案将习近平新时代中国特色社会主义思想写入宪法。“如何更好地将社会主义核心价值观的要求转化为具有刚性约束力的法律规定，用法律来推动核心价值观建设”成为立法的着力点。为贯彻这一重要思想，在地方立法中，以立法的形式，为文明风尚站台托底，划定不文明行为的禁区；以法治的刚性，提升国民文明素养，提升社会文明水平，彰显的也是法治与道德的深度融合。

根据立法法的规定，地方性法规不得与宪法、法律、行政法规等上位法相抵触，这是保证法制统一的需要。在地方人大为文明行为立法的法律法规中，名列其间的一些不文明行为，诸如交通违规、公共场所吸烟、禁放区域燃放烟花爆竹等，事实上已有其他法条作出规制，但由于执法不严，效果不佳，因而，各地在地方文明行为立法中，都重点捕捉既有的立法目力未及之处，查漏补缺，回应社会关切。

以法之名保护历史文化

2018年10月，中办、国办印发了《关于加强文物保护利用改革的若干意见》，对促进文物保护利用提出了新要求。对此，多地设区的市抓住地方立法权这一有效渠道，促进文物的保护和合理适度利用。

如，《七台河市东北抗联文化遗存保护利用条例》2019年8月1日实施；《石家庄正定古城保护条例》2019年10月1日起施行；湖北省为了保护古城和旅游文化资源，出台了《襄阳古城保护条例》《宜昌市非物质文化遗产保护条例》《武汉东湖风景名胜区条例》。

其中，2019年8月1日施行的《七台河市东北抗联文化遗存保护利用条例》极具代表性。据了解，七台河地区是东北抗联重要根据地，已认定重要抗联遗址20多处。随着年代日渐久远和城乡发展,一些抗联遗址、遗物面临被损坏甚至灭失的危险。为保护抗联精神，七台河市人大代表、政协委员和民间从事抗联遗存保护研究的人士纷纷呼吁立法保护。

为回应各方呼吁，七台河市首开抗联遗存立法保护先河。在七台河市人大常委会法工委主任闫世伟看来，“东北抗联在极端困难的情况下坚持抗战,能留下一些遗迹遗物是十分珍贵的。我们要以只争朝夕的精神进行抢救性保护。”

借鉴了福建龙岩、广西百色等城市的红色立法经验，七台河市地方人大在制定该条例时主要依据《中华人民共和国文物保护法》《中华人民共和国英雄烈士保护法》《中华人民共和国文物保护法实施条例》和《黑龙江省文物管理条例》等有关法律、法规。

《七台河市东北抗联文化遗存保护利用条例》重点回应了文化遗存认定责任问题、保护范围及对执法主体的规定，为抗联遗存保护范围划定法律边界。市、县(区)文化主管部门负责条例的实施，指导、监督本行政区域内东北抗联文化遗存保护、管理和利用，依法进行行政执法。除了各级政府及文化主管部门外，“退役军人事务、民政、发展和改革、教育、林业和草原、生态环境、公安、财政、自然资源、住房和城乡建设、交通运输、文化广电和旅游、城市管理综合执法、应急管理等部门和机构，按照各自职责负责东北抗联文化遗存保护、管理和利用工作。”

地方立法汇民意集民智

地方人大为文明行为立法，始于2012年的深圳。那一年，深圳在全国首开先河为文明立法。

2012年通过的《深圳经济特区市民文明行为促进条例》成为深圳市获得特区立法权以来，涉及面最广、难度最大的一次立法。因为没有先例可循，而在实践中广开言路，发动市民来为自己的城市文明立法，为文明行为划定法律边界。

三次民意调查、四次专题论证会，参加的人数之多、发言时讨论的激烈，引发了社会广泛关注。当时有深圳市民评价，“我从来没有见过一部法律在立法过程中能在这么大尺度上向市民开放。”

对此，深圳市人大教科文卫工委自始至终都这样向媒体表态，“本来就是一部老百姓自己的法规，绝对不会偷偷摸摸地去搞，哪怕不成熟也要拿出来给广大市民讨论，也希望能引起全社会的关注和争议。”

事实上，各地的文明行为促进条例，都对社会反映强烈、老百姓普遍关注、确需法律强制力予以制止的不文明行为，规定了罚款等行政处罚措施，明确了具体的执法部门以及国家机关及其工作人员不履行或者不正确履行职责的法律责任。因为事关广大市民群众的切身利益，也都在努力提高公众参与立法意识上做足文章。

法的执行不仅仅是行政机关的责任，更需要社会各个方面的参与。如，《嘉兴市文明行为促进条例》文明行为促进工作从2018年起，该市文明办广泛征集应倡导的文明行为、应反对的不文明行为，共发放调查表2900余份，征集到条目2万余条，从中梳理出六大类46种具体的不文明行为，此后又经近4000名网友推荐，评选出行人过马路看手机、乱停车、随手扔垃圾等“十大不文明行为”。在提请嘉兴市人大常委会会议审议后网上公布，召开座谈会，直接听取基层单位、人大代表、群众代表的意见和建议，共收集各类修改意见400多条，为立法奠定坚实民意基础。

无论地方人大为文明行为立法还是为文化遗产保护划定法律边界，上述立法事项都与我们普通人的生产生活息息相关。如今，地方立法草案在制定前，通过媒体在网络上公开征求意见，把最基层的意见收集起来，开专家论证会、部门意见会，在出台之前还会认真细致地研究，最大程度汇聚民意，形成制度再去执行。

地方立法汇民意，使民主立法延伸到最起始阶段，让民众意志从立法最初就得到体现，从而提高立法的透明度，拓宽人民群众参与立法的渠道，使立法更好地集中民智、体现民意、符合民心。