矿产资源法修订征求意见 专家研讨矿业权出让收益制度改革

□本社记者 邵春雷 □吴昊

2019年12月17日，自然资源部发布关于《中华人民共和国矿产资源法（修订草案）（征求意见稿）》（以下简称《意见稿》）公开征求意见的公告。由北大产融创新课题组牵头的“矿业权出让收益制度和矿法修改专题研讨会”在北京大学经济学院举办，来自法律界、经济界、矿业界和财政界的相关人士就矿业权出让收益制度及矿法修改进行了深入的研讨。

矿业权出让收益与资源税重复征收

与会专家普遍指出，2017年6月29日财政部和原国土资源部出台，并实施于2017年7月1日的《矿业权出让收益征收管理暂行办法》（财综〔2017〕35号，以下简称35号文）在实施过程中出现很多问题。

“首先，矿业权出让收益替换矿业权价款不符合法理。”北京京师律师事务所矿业部主任、中矿联法专委副主任曹旭升解释称。

他介绍，过去，《矿产资源勘查区块登记管理办法》（国务院240号令）《矿产资源开采登记管理办法》（国务院241号令）和《探矿权采矿权转让管理办法》（国务院242号令）规定，矿业权价款包括探矿权价款和采矿权价款，申请国家出资勘查并已经探明矿产地的区块的探矿权或采矿权的，探矿权或采矿权申请人除缴纳探矿权或采矿权使用费外，还应当缴纳经评估确认的国家出资勘查形成的探矿权价款或采矿权价款。这是因国家出资探明矿产地而征收的投资补偿，国家不出资则不征收。

可是，国务院在2017年4月13日发布的《国务院关于印发矿产资源权益金制度改革方案的通知》（国发〔2017〕29号）的第一条主要措施中，将探矿权价款和采矿权价款调整为矿业权出让收益。而矿业权出让收益是因国家对矿产资源享有所有权而征收的所有者权益，国家不论是否出资，都按矿产资源储量征收。

“也就是说，国家不再以出资勘探矿产地为由收取原来的探矿权价款和采矿权价款，而是依据国家对矿产资源享有所有权而按矿产资源储量征收，显然二者的法律关系完全不同，不能直接替换。”曹旭升说。

事实上，除了如今的矿业权出让收益以外，还有其他的额外收费依旧是依据国家对矿产资源享有所有权而征收的矿产资源补偿费，即如今经过税费平移之后的资源税。

曹旭升指出，根据《矿产资源法》和《矿产资源补偿费征收管理规定》（国务院第150号令），开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和矿产资源补偿费。而矿产资源补偿费也是因国家对矿产资源享有所有权而征收的所有者权益。资源税在2016年开始与矿产资源补偿费进行税费平移，平移之后矿产资源补偿费和资源税两项合并成了一项即资源税，显然基于国家对矿产资源享有所有权征收两项费用，是不合理的。即：征收矿业权出让收益又征收资源税，显然是重复的，这不但加重了矿企负担，而且与我国减税降费的政策相悖。

中国冶金地质总局原局长兼党委书记邢新田持相同看法，他认为，重复征收矿产资源收益，严重损害了矿业权人的合法权益，实际上也损害国家的长远利益，因此建议我国全面设计国家矿产资源税费的框架。

勘探阶段收费让企业望而却步

曹旭升告诉记者，在35号文实施前，探矿权人只对国家出资探明矿产地的探矿权缴纳矿业权价款，对探矿权人自己出资探明矿产地的探矿权，不用缴纳探矿权价款。然而，在35号文出台后，无论国家是否出资，只要探矿权人没有完成探矿权价款处置或者矿产资源储量增加，探矿权人在转采时就要缴纳矿业权出让收益。

如果探矿权人在取得探矿权之后，投入1000万元新探明了100万吨的矿，这时探矿权人转采时要向国家缴纳新探明的100万吨矿相应的矿业权出让收益，且不得扣除1000万元探矿成本，因为探矿权收益与矿产资源储量正相关，与探矿成本无关。

“这就直接导致企业的探矿积极性明显下降。公开数据显示，2018年我国探矿投资总额已经比2012年下降86.61%。”曹旭升说道。

值得一提的是，缴纳矿业权出让收益是取得矿业权许可证的前提，不缴纳则不给许可证，没有许可证就不能不能融资。

“然而，勘探阶段并不产生收益，而且探矿时还需要大量的资金投入，所以在办理探矿许可证时一次征收使用费和探矿权收益，无疑增加了企业的负担。”原国土资源部咨询研究中心副主任李裕伟表示，在矿业开发里，探矿阶段是个高风险的阶段，按照全世界公认的说法，从最初的探矿权开始到最终矿山建设产出为止成功率是1%。从这个角度来说，探矿阶段不能征收任何资源性的费用，因为探矿阶段是花钱的阶段，没有产生收益，征收出让收益显然不合理。

“另外，对于探矿阶段的企业，各国政府都是采取补贴政策，补贴方式有两种：一种是直接经济补贴，如加拿大、韩国、日本将60%以上探矿阶段的费用作为政府贴补；另一种补贴方式是减税补贴。而我国依然收费。”李裕伟说。

对此，有色金属矿产地质调查中心战略研究室副主任王京深表认同，她还认为，勘查行为是技术密集和资本密集的统一体，在无法保证未来是否会生产的情况下，征收具有产品属性、生产属性或者开采属性的矿业权出让收益是非常不合理的。即便有了查明的矿产资源，但也无法保证能开采出资源。

高昂的探矿权出让收益等权利金，不仅让矿企在探矿时望而却步，甚至在探转采时也宁愿搁置该矿。

中国黄金集团矿业公司主管傅小龙在会上举例说道，中国黄金集团在35号文出台之前以48亿元购买了一处金矿，但35号文出台后，该矿要探转采，经过测算后大约要缴纳矿业权出让收益40至50亿元，对企业影响很大，“矿产开发还没有产生效益就要收费，很多很好的资源变成了灾矿”。

上位法修订晚于规范性文件

我国现行《矿产资源法》于1986年颁布实施，并于1996年作了部分修改。然而，《矿产资源法》中并没有关于矿业权出让收益的规定。此次《意见稿》中也并未提到矿业权出让收益制度，第24条中规定的矿业权出让金与矿业权出让收益的法律性质并不相同。

“如此一来，如果按税收法定原则，既然矿产资源法中没有规定矿业权出让收益，那35号文就是没有依据的，一旦矿法修正草案通过之后，35号文执行过程中所涉及的和遗留的问题怎么办，都是我们研究的内容。”曹旭升告诉记者，《意见稿》作为35号文的上位法，不仅没有提到矿业权出让收益制度，而且设定了矿业权出让金这一法律术语，若《意见稿》通过实施后，必定会出台一系列与其配套的法律法规，35号文必将因为与上位法规定不符而遭到清理或废止。

曹旭升说，针对35号文的存与废，他曾于2019年12月4日向司法部、财政部、自然资源部分别提交了立法后评估建议，但还未收到三部的回复。曹旭升认为，在他寄出建议13天后的12月17日，自然资源部公布了《意见稿》，说明35号文的废止已经越来越近。