文化产业促进法（草案）公开征求意见

将从法律层面解决文化产业发展中的诸多问题

近日，《中华人民共和国文化产业促进法（草案送审稿）》进入公开征求意见环节。对此，本社记者采访了多位专家，畅谈了他们对草案送审稿的解读以及对文化产业促进法的期待。

  近日，《中华人民共和国文化产业促进法（草案送审稿）》（以下简称“草案送审稿”）进入公开征求意见环节。草案送审稿共设9章、75条。

  在草案送审稿的起草说明中，明确指出了文化产业作为新兴产业，当前在发展中还面临许多突出困难和问题。这些问题都需要通过立法从法律层面加以解决。

  在此次草案送审稿公开征求意见之前，草案先后5次在中央和国家机关有关部门、全国文化系统、专家学者、文化产业界等范围内正式征求意见。起草工作小组在对调研论证、征求意见过程中收到的超过1500条意见建议系统梳理、逐条研究、充分吸纳的基础上，进行了10多轮主要修改，形成了草案征求意见稿。

  2019年6月至7月，文化和旅游部将草案征求意见稿向社会公开征求意见。按照立法工作程序，草案送审稿经国务院审议后报请全国人大常委会审议通过。

  近日，记者采访了多位专家、学者，畅谈了他们对草案送审稿的解读以及对文化产业促进法的期待。

周刚志：期待解决税收优惠等

奖助措施的合法性问题

  中南大学法学院教授、中南大学中国文化法研究中心执行主任、文化部文化产业专家委员会委员周刚志介绍说，据不完全统计，我国省市以上各级党政部门关于文化产业的法律法规规章和规范性文件已达数千件，其中大多数属于政策性文件。而这些文件数量巨大，体系化、规范化程度亟待提高。在他看来，文化产业促进法的制定，正是我国实现“文化产业政策法治化”“文化产业立法法典化”的重要举措。

  “关于文化产业促进法的调研、起草工作历时数年，它将我国促进文化产业发展的制度及措施予以体系化、明确化，使我国整个文化产业法规范与政策规范能够得以体系化、结构化，方便人民全面、系统地了解我国促进文化产业发展的法律制度。”周刚志认为，这不仅是我国文化产业立法的重大立法成果，也体现了我国产业促进立法的重要成就。同时，他也认为，当今时代，我国面临经济转型升级的紧迫任务，科技创新和文化创意恰恰是创新发展的两大内驱力，文化产业促进法的制定和实施，正是我国实施创新驱动战略的法制措施。

  周刚志进一步介绍说，文化产业促进法是我国文化产业法律体系中的“主干法”“综合法”“奖助法”和“一般法”。“奖助性立法”又被称为“赋能性立法”。基于此，文化产业促进法在规范结构上与传统法规范有所不同，表现在“法律效果”上以倡导性、奖助性效果为主，管制性规范为辅。他表示，也正因为如此，其中的产业奖助措施，如税收优惠措施很容易引起经济学界、法学界的争议。

  周刚志说，实际上，从域外相关立法的内容来看，我国对于文化企业、文化从业人员的“税收优惠”措施，在“税前抵扣”等部分的内容而言，只是文化企业研发成本、文化人才培育成本、教育成本的正常扣除，恰是税收公平原则的体现，并不违背经济学上的“税收中立”等原则。

  周刚志期待文化产业促进法可以吸纳、固化成功的文化产业政策措施，解决文化产业发展政策的稳定性、长期性、权威性问题。“在税收法定主义得到社会各界高度关注的当今时代，也希望这部法律能够突破原有的政策困境，解决税收优惠等奖助措施的合法性、实效性问题。”

  草案征求意见稿第67条规定：“国家依据税法规定实行促进文化产业发展的税收优惠政策。”周刚志认为，国家促进文化产业发展的税收优惠政策如何制定或修改，或将成为“文化产业促进法”制定之后贯彻实施的关键问题之一。

  “草案征求意见稿中关于文化产业促进政策的规定还不太具体，其制定以后，部分条款还需要今后通过专门制定或者修改法律法规、规章以及规范性文件才能予以贯彻落实。”周刚志说。

贾旭东：为文化企业经营发展

提供了法律遵循和保障

  在中国传媒大学文化产业管理学院学术委员会主任贾旭东看来，文化产业促进法的法律定位为“促进法”，即一部立足“促进”的法律，既不是更为全面系统的文化产业发展法，也不是以管理为导向的文化产业管理法。

  贾旭东认为，这样的法律定位，宣示了国家对文化产业的战略重视，表明了国家对文化产业价值的高度认可，是国家促进文化产业发展方式的重大转变。将文化产业发展纳入法治化轨道，为文化产业发展创造良好的法律、政策和社会环境，为政府促进文化产业发展提供明确的法律依据，意义重大。

  “这部法律的鲜明特征，是把将近20年来国家促进文化产业发展的基本经验和有效模式上升为法律，用法律的形式予以确定。”贾旭东介绍说，我国促进文化产业发展的基本经验和有效模式，是政府主导的“二元偏向型”文化产业政策结构：政府主导，坚持文化政策和产业政策的双重取向，但是更偏重文化政策。

  “这些基本经验和有效模式，集中反映在草案将行之有效的文化产业政策上升为法律制度和法律规定；‘二元偏向型’的文化产业政策结构，集中反映在草案关于文化产业发展方向的规定以及坚持社会效益优先、社会效益与经济效益统一的相关制度设计与制度安排。”贾旭东认为，由此可以看出，草案很好地完成了党的十八届四中全会提出的制定文化产业促进法的立法任务，将为我国文化产业高质量发展，亦即健康、快速和可持续发展，奠定坚实的法律制度基础和法律保障。

  贾旭东表示，草案送审稿呈现出两大亮点：规定了合力促进的体制、规定了促进社会效益和经济效益有机统一的制度规范。他分别对这两个亮点进行了解读：

  文化产业促进法首先要回答的是“谁来促进”的问题，这是促进文化产业发展的主体问题。草案送审稿试图在充分发挥市场机制作用的基础上，构建我国文化产业发展的政府主导、多元参与的合力促进体制。

  贾旭东解释说，这一促进体制主要由三个方面构成：一是明确指出了促进主体，二是清晰界定了各促进主体的职责，三是明确规定了各促进主体间的关系。所谓合力促进体制，指的就是各个不同的促进主体立足于各自的职责，加强相互间的沟通和协调，密切配合和合作的促进文化产业发展的体制。这一体制的基础，是政府与市场的关系，是市场机制基础上每一个促进主体切实履行自己的职责；这一体制的关键，是不同促进主体间应加强沟通和协调；这一体制的核心，是不同促进主体间的密切配合与合作。

  文化产业是追求社会效益和经济效益“双效”统一的典型产业，因而也是市场风险和政策风险“双高”的典型产业。对社会效益和经济效益统一做出制度性安排，有效降低文化企业生产经营的政策风险，是促进文化产业发展的客观要求和极为重要的政策着力点。

  贾旭东认为，草案送审稿立足于“促进”的法律定位，以构建文化产业发展良好的法律政策环境为出发点，着力健全促进社会效益和经济效益有机统一的制度规范，为文化企业的生产经营划清了边界、拨开了“双效”选择的迷雾，为文化企业的发展方向和生产经营活动提供了根本的法律遵循和保障。

陈烁：相信法律出台

能改善文化与产业脱节的现状

  自媒体“文化产业新闻”负责人陈烁认为，草案送审稿设计的政策、制度、机制和措施比较全面、具体、有力，将对文化产业发展发挥较强的支撑保障作用。

  她详细对比了2019年6月发布的征求意见稿和此次公开的草案送审稿的修改情况，发现第61条，原草案仅有一句“国家鼓励符合条件的各类文化企业利用多层次资本市场直接融资”。而此次送审稿增加了一句“国家鼓励有条件的地方人民政府、文化企业设立文化产业投资基金，创新基金投资模式，发挥引导和杠杆作用”。

  陈烁认为，文化产业投资基金对促进产业发展具有重大推动作用，在草案中加入这一条，是对地方政府、文化企业设立文化产业投资基金提供重要指导和支持。

  她介绍说，目前，文化产业投资基金主要有两种运作模式：一种是投资文化产业相关公司股权，另一种是直接投资文化产业项目。

  “投资文化产业公司股权需要投资人对行业的了解程度高，投资金额也较大，周期较长；直接投资项目，可以将资金投资多个文化产业项目，既可以分散风险，又能保证一定比例的收益，因此机构更偏爱直接投资文化产业项目。”陈烁也同时指出，目前文化产业投资基金也存在一些问题，她建议法条中除了鼓励，更要规范。

  陈烁表示，作为文化产业自媒体，她更能接地气地听到从业者对文化产业现象和问题不加掩饰的声音。有一种声音认为，目前文化产业的范围越来越广，甚至万物皆可文化产业。“但实际上那些所谓的文化产品、文创项目又有几分真正的文化可言？”陈烁相信，文化产业促进法的出台，将进一步改善文化与产业脱节的现状，促进文化产业真正发展。