蔡守秋：根据新时代新要求对资源环境法律法规进行生态化“改造”

对于我国在环境资源保护和环境资源法制建设方面取得的成就，武汉大学环境法研究所教授蔡守秋给予了很高评价的同时也指出，还需进一步改进和健全环境资源法制建设。

对于我国在环境资源保护和环境资源法制建设方面取得的成就，武汉大学环境法研究所教授蔡守秋给予了很高的评价。同时，他也认为，我们应该认真总结经验、吸取教训，重视问题和不足，积极回应人民群众所想、所盼、所急的环境资源需求，进一步改进和健全环境资源法制建设。

以生态文明观为指导

争取“环境权”入宪入法

蔡守秋说，环境资源法的产生和发展，最初的目标和基本的使命是为环境资源保护事业提供法制保障，而要实现这一目标，首先应该基于马克思主义关于人与自然关系的思想发展环境资源法。还要坚持以生态文明观为指导，将环境资源法发展成为以生态文明建设为旗帜的环境资源法。除此之外，他还认为，应该基于公众共用物（包括公众共用自然资源、公众共用环境、公众共用地域、公众共用空间）理论，发展环境资源法。

“重环境质量轻环境数量，环境质量与环境数量脱节即公众共用环境资源（生态产品）的质量和数量脱节；重抓环境污染防治轻视环境空间地域维护，重自然保护地的产权调控轻公众对自然保护地的共同享用。这是以往我国环境资源保护和环境资源法制建设的一个重要问题或缺陷。”蔡守秋说，要切实抓好生态环境保护，必须注意防治环境质量退化问题和环境数量即环境空间减少问题，加强环境质量治理和环境数量即环境空间治理，将维护环境质量和保障环境空间结合起来、将提供质量优良的生态产品与数量充足的生态产品结合起来，从偏重环境质量的保护（维护）走向同时重视环境质量和环境数量，从“围栏公园”（parks with fences）模式走向“无围栏公园”（beyond parks）模式。

“环境资源的空间要扩大、增加、做加法，环境资源的污染因素、破坏因素要缩减、减少、做减法，要从质和量两个方面不断满足广大人民（公众）日益增长的对生态环境的需要。”蔡守秋说，应当将“美丽中国”建设、环境资源保护落实到公众共享的空间、水域和地域（空间规划中的空间包括空域、水域、海域和地域），对环境资源的空间评价、规划、统计、分区分类管控、空间监管，应该成为环境资源保护的基础性工作。

蔡守秋介绍，我国宪法已经将环境资源保护作为国家的基本目标、任务和国家政策，2018年修改的宪法已经将“生态文明”入宪。2017年颁布的《民法总则》第九条已经将“绿色原则”确立为民法的基本原则。

他认为，今后，我们应该进一步创造条件将“环境权”入宪入法。“环境资源法的研究应当从公众环境利益着手，公众环境权是环境公益的法学核心表达、阐述和展开，所谓公众环境权利就是法律所保护的环境公共利益，目前已经有80多个国家将环境权明确写进宪法，环境权入宪没有任何理论障碍。”

健全环境资源治理体系

和行政监督管理体制

新中国成立70年来，我国的环境资源法发展史是一个不断强化治理主体责任、保护相关环境权益、推进环境共同治理的过程，目前已经初步形成党委领导、政府主导、市场推动、企业实施、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。但是，蔡守秋认为，我国的环境资源治理体系还不够健全，还没有法治化和法律制度化，还不能满足和适应人民对环境和自然资源质量数量的需要。

在行政监督管理体系方面，自1978年实行改革开放以来，我国已经基本建立以自然资源部和生态环境部为主的环境资源行政监督管理体制。蔡守秋认为，从生态文明思想理念和公众共用物法理论看，以自然资源部和生态环境部为主的环境资源行政监督管理体制仍然需要进一步改进和完善。

他建议，今后应该进一步将国家环境资源治理体系法治化和法律制度化，充分发挥党委、人大、政协、国务院及其环境资源行政主管部门、国家监察委员会、法院、检察院、企业事业单位、群众团体等社会组织、公众等多元主体共同治理环境资源的积极性，形成具有中国特色的、各司其职、互相监督、互相协作、互相促进、均衡有效的多元主体共同治理体系，实现环境治理体系现代化和环境治理能力现代化。

蔡守秋进一步介绍：“生态环境部一方面要履行防治环境污染、维护环境质量的监督管理职责（而将具体经营环境污染防治的工作交给企业事业单位及其主管部门），另一方面要履行防治公众共用环境和自然资源数量减少的监督管理职责（而将具体经营环境和自然资源场所的工作交给企业事业单位及其主管部门），切实解决环境和自然资源质量活动的监督管理与环境和自然资源数量活动的监督管理‘两张皮、两股道’的问题。”

完善环境资源诉讼体制

编撰中国环境资源法典

蔡守秋介绍，现行中国司法诉讼属于民事诉讼、行政诉讼、刑事诉讼等三大诉讼分离的体制，环境资源保护涉及排他性的个人利益（也称私益）、排他性国家利益（也称国家公益）和非排他性的个人利益（也称环境公益），相应地形成了私益诉讼、国家利益诉讼和公益诉讼。

他建议，在今后的环境资源法治建设中，应该树立环境司法专门化或绿色司法理念，处理好各种纠纷处理方式的关系，搞好环境行政处理与环境司法诉讼处理、其他非诉讼方式处理的衔接；在环境司法诉讼中，应该搞好环境民事诉讼、环境刑事诉讼、环境行政诉讼和环境公益诉讼的衔接，建立健全统一的环境司法诉讼制度，发展一套新型的环境公益诉讼制度，强化实体性公众环境权和环境公益诉讼权的司法保障。

到目前为止，我们国家已经制定了13部以防治环境污染为主要内容的法律，16部以自然资源管理和合理使用为主要内容的法律，12部以自然保护、生态建设、防止生态破坏和防治自然灾害为主要内容的法律，40余部与环境资源法密切相关的法律，还有近百部环境资源行政法规、上千个行政的规章。

“因为这些法律规范性文件制定的时间不一致、提出草案的部门不一致，矛盾和冲突非常多，重复率很高，诸如污染防治法规的重复率可能达到30%以上。这很可能影响环境资源法的效力和实施效果。”为此，蔡守秋和吕忠梅教授等人多次提出，应该在中国进行适度的环境资源法法典化编撰，努力编撰一部环境资源法典。

“我们应该根据公众对环境和自然资源的需求，继续进行环境资源法律法规的立、废、改工作，开展相关法律法规的生态化‘改造’，对不符合生态文明建设要求的进行修订。”蔡守秋说。