廿载环境保护成效显著 专家：未来应进行立法创新

专家指出，法律的制定不仅考虑防治污染的问题，还要改善环境，促进人与自然的和谐，真正实现绿水青山就是金山银山，“这是更高层次的环境保护”。

经过几十年的发展，中国环境资源立法从单一到系统，逐渐走向完善。成效如何？在生态文明建设的大背景下，下一个时期的环境资源法制建设该如何开展？专家学者有何良策？

近日，民主与法制社记者采访了中国政法大学教授曹明德和国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文。

立法思路发生变化

在曹明德看来，进入新世纪后的近20年时间里，我国的环境资源立法也进入了新的阶段。到目前为止，除了为数不多的法律还没有颁布，正在讨论之外，可以说环境保护方面的法律制度已经基本上建立起来了。

“回顾这20年，特别是党的十八大以来，中央从顶层设计上为我们打赢污染防治攻坚战奠定了坚实的基础，提供了政治保障。中央制定的‘大气十条’‘水十条’‘土十条’，也相应地推动了相关法律的制定和实施，这为我们国家今天的环境资源法制建设提供了很好的政治条件，为全社会凝聚共识，营造生态环境保护意识起到了政治引领的作用。”曹明德说。

他特别提到了2015年1月1日实施的新环保法，“新环保法实施后短短四五年时间，已经取得了明显的成效，这也从一个侧面说明了这20年中国的环境资源法制建设取得了重大进步。”

随着经济发展模式的转变，国家意识到必须要改变过去高污染高能耗的资源消耗型发展模式，为此制定了清洁生产促进法、循环经济促进法、环境影响评价法等法律，希望从源头上解决这些问题。

“可以看出的是，进入21世纪后，我们更加侧重于从顶层设计、从宏观和生态系统整体保护的思路来制定法律。”曹明德说，法律的制定不仅考虑防治污染的问题，还要改善环境，促进人与自然的和谐，真正实现绿水青山就是金山银山，“这是更高层次的环境保护。”

环境保护效果明显

在执法层面，随着法律的制定和修改，法律对行政机关和执法机关的赋权也越来越具体，越来越完善，环境执法与20年前相比有很大的改进。

“执法机关获得了更多授权，包括现场检查、行政处罚或是进行查、封、扣等这样的权力，这都是前所未有的改进，可以说是一改过去环境法是‘软法’的局面。”曹明德解释称，所谓的“软法”是指法律停留在纸面上，在实践中执行性差，或者实施起来没有力度。

他举例环境影响评价法：“这个法在过去就是一个典型的‘软法’，因为立法上缺陷很多，对执法机关的赋权不够，管理者的执法手段和执法能力受到严重局限。因此在实践中，违法行为非常普遍。而修改后的环境影响评价法就已经没有这些问题了。”

曹明德介绍，由于中央的重视和立法机关的授权，环境执法已经变得非常严格有力度，而且相当到位，再加上执法官员也很勤勉，所以效果很好。“从京津冀和全国大部分地区的空气质量得到明显改进就能看出来，这得益于立法上的不断改进，新法的不断颁行，执法力度不断加大。”

在司法制度的创新方面，曹明德也给予了很多肯定，尤其是立法允许在司法实践中，社会组织代表公共利益对环境污染者进行诉讼。

根据最高法的数据显示，截至今年6月，全国共有环境资源审判机构1201个，曹明德认为，这说明了司法十分积极地回应了生态文明建设，也积极服务于建设美丽中国的目标。

“环保社会组织和包括监察机关在内的法定机关，积极关注环境保护和起诉污染者，这也极大促进了环境保护，遏制了污染者的行为，也从侧面极大促进了企业和个人更加环保守法。”曹明德说，正是由于立法更具有操作性，执法更加到位，司法机关的积极回应和服务于污染攻坚战，使得企业和个人的守法意识也逐渐提高。

建议健全生态文明立法体系

2018年7月《全国人民代表大会常务委员会关于全面加强生态环境保护　依法推动打好污染防治攻坚战的决议》，对生态环境保护法律法规制度体系的建设和法规、规章、司法解释、规范性文件的全面清理工作作出了部署。

对于下一个时期的生态文明法制建设，常纪文建议全国人大和国务院按照生态文明体制改革的理论导向、目标导向、问题导向及“生产发展、生活富裕、生态良好”的均衡发展要求加强立法创新工作，使生态环境保护工作与经济社会发展阶段相伴相随。

“建议加强区域生态补偿、生态环境损害赔偿、省市政府代表国家开展生态索赔、生态环境保护PPP机制、生态环境保护第三方治理机制、排污权交易制度、环境管家服务、环境信用管理、环境污染强制保险等生态文明体制改革措施的制度化工作。”常纪文说。

除此之外，常纪文还建议加强生态环保立法和其他领域立法的融合。“建议按照‘五位一体’的要求，由全国人大制定生态文明促进方面的基本法律《生态文明促进法》，协调生态环境保护与经济建设、政治建设、社会建设、文化建设等领域法律法规的规范关系，从宏观、系统的角度为生态文明建设和改革指明方向，做出规划，提出要求，统领和协调生态文明所有的法律法规。”

加强重点领域立法工作

在法律层面，常纪文建议修改《环境影响评价法》，针对工业园区、开发区的建设规定环境影响评价制度，规定“三线一清单”制度和产业准入负面清单制度，总体控制区域风险；规定各级党委、政府作出涉及生态环境保护的重大决策前须开展全面的环境影响评价。

他还认为应该在此背景下，修改《规划环境影响评价条例》，使之与2017年修改的《建设项目环境保护管理条例》相衔接；出台长江保护法后，建议相继出台黄河保护法等专项法律，开展生态环境的综合法律调整和综合执法监察，按照流域优化现行水生态、水资源、水环境、水工程、水安全等体制、制度和机制，提升生态文明体制改革和生态文明法律规范应对具体问题的实际绩效；配合《民法典》分编的陆续出台，修改侵权责任法、环境保护法等法律法规，对环境损害的证据取得、后果的认定、损失的鉴定、因果关系的认定或推定等事项，作出统一、系统的规定。

在行政法规层面，常纪文建议尽快出台《排污许可条例》，使排污许可成为地方环境污染物排放总量控制和环境质量达标的核心手段，使企业的环境监管和环境守法体现一般化和个性化，更加实事求是；结合2018年机构改革的综合执法要求，针对生态保护和环境污染防治执法监察，制定《环境执法监察条例》，使执法监察专业化、制度化、规范化、程序化；修改《自然保护区条例》，把绿盾行动的成果，把生态红线的划定和严守要求，用行政法规的形式予以巩固。

常纪文认为，在开展生态保护和环境污染控制立法的同时，也要开展能源与气候变化领域的法制建设。

建议加强生态保护、节约能源、污染物减排“四结合”的立法，环境保护法、森林法、草原法、大气污染防治法、煤炭法、海洋环境保护法等法律的修改时，要留一个加强气候变化应对工作的接口，把气候变化的原则要求纳入进去；凡是可以设立气候变化应对内容的，也可以在这些立法中对如何应对这些领域的气候变化作出基本规定，实现法律法规之间的衔接和协调。在现有格局下，推动制定气候变化应对法和相关的碳排放交易、监测、管控等配套制度的建设。