从简单到复杂，从单一到系统 环境资源法制为绿色发展护航

历经十余年，我国的环境资源政策和立法经历从简单到复杂、从单一到系统，覆盖大气、水、土壤等主要环境要素，建立了生态保护、污染防治、资源管理等多方面的法律法规体系。

进入新世纪以来，我国开始全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化建设，经济在飞速发展的同时，污染事故和生态安全事故逐渐多发，生态环境问题愈发严重。同时在法制层面，也面临加入WTO之后与国际环境贸易法律的接轨问题。

2003年6月，中共中央、国务院《关于加快林业发展的决定》中第一次将“生态文明”概念写入党中央、国务院正式文件，其中提到“确立以生态建设为主的林业可持续发展道路，建立以森林植被为主体、林草结合的国土生态安全体系，建设山川秀美的生态文明社会”的指导思想。

面临严重的环境污染、生态破坏问题，我国开始加强环境资源法规的制定和修改工作。历经十余年，我国的环境资源政策和立法经历从简单到复杂、从单一到系统，覆盖大气、水、土壤等主要环境要素，建立了生态保护、污染防治、资源管理等多方面的法律法规体系。

以环境保护优化经济发展

环境保护与经济发展之间的博弈向来是人们关注的焦点话题。

2015年“史上最严”环境保护法正式实施。一年多之后，便出现“新环保法拖累经济发展”的质疑声，近年关于“高压”环保拖累实体经济的论调也一直在流传。长期以来，环境保护与经济发展，在不同层面一直被认为是对立的。

但不得不面对的现实是，过去几十年间，以牺牲环境换取经济快速发展，已经让我国生态环境付出了很大的代价，严重的环境污染与生态破坏问题成为社会一大痛点。

2005年至2013年，原环境保护部（之前为国家环保总局）与国土资源部历时八年，在我国开展了首次全国土壤污染状况调查。结果显示，在对全国630万平方公里的土地进行的调查中，全国土壤总的点位超标率为16.1%，约合100.8万平方公里。其中轻微、轻度、中度和重度污染点位比例分别为11.2%、2.3%、1.5%和1.1%。受污染的耕地约有1.5亩，占18亿亩耕地的8.3%。

经济转型发展与生态环境保护工作刻不容缓。自推进生态文明建设以来，即使在世界经济复苏明显放缓，国内经济下行压力加大的严峻形势下，把绿色发展纳入经济社会发展大局中统筹考虑，以环境保护优化经济发展，一直是我国坚定不移的前进方向。

2007年，为促进环境保护与经济发展的高度融合，我国制定了一系列环境经济政策。

制定绿色信贷政策，当时的国家环保总局与中国人民银行和银监会联合发布《关于落实环境保护政策法规防范信贷风险的意见》，与中国人民银行联合印发《关于共享企业环保信息有关问题的通知》，将1.8万家企业环境违法信息纳入银行征信系统。据不完全统计，当年五家大型银行共收回不符合国家节能减排政策的企业贷款39.34亿元。与此同时，国家环保总局与银监会首次签订了信息共享协议。

绿色保险试点也在同年开展，国家环保总局与保监会联合发布《关于环境污染责任保险工作的指导意见》，选择高危行业开发环境污染责任保险产品，强化通过市场机制加强环境管理，提高企业防范环境风险能力。

彼时，国家环保总局还积极配合国家发展改革委等部门，确定了“十一五”期间关停小火电企业名单、淘汰落后炼铁和落后炼钢能力的企业名单，有关部门发布了铝、铜冶炼等18个“两高一资”行业的准入标准，分6批次调减或取消了30个大类“两高一资”产品的出口退税率。

多年来，绿色信贷、绿色保险、绿色税收等一系列环境经济政策的推动实施、深化和优化，减轻了经济增长的环境代价，为生态环境保护与经济发展的双赢保驾护航。

2017年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出，实行最严格的环境保护制度，积极推进环保费改税。2018年1月，我国首部环境保护税法正式施行。作为我国首个体现“绿色税制”的综合税种，环保税在全国范围内对大气污染物、水污染物、固体废物和噪声等4大类污染物共计117种主要污染因子进行征税。

“从‘钱袋子’着手的环保税有利于实现中国对重点污染物的减排目标，促进经济结构调整优化和发展方式转变，丰富政府对于环境治理和保护的手段，发挥生态建设的整体协同效应。”中国财政科学研究院院长刘尚希在接受新华社采访时如此评价。

把生态文明建设写入宪法

浙江省安吉县天荒坪镇余村依靠炸山开矿和经营水泥厂，曾一度成为“安吉首富村”，但生态环境被破坏得很严重。余村因此决定关停水泥厂和矿山等污染企业，转向旅游经济发展。

2005年，时任浙江省委书记的习近平到余村调研民主法治建设时，在听过时任余村党支部书记的报告后强调，余村关掉一些矿山是高明之举，“绿水青山就是金山银山”。

2013年，习近平在哈萨克斯坦纳扎尔巴耶夫大学回答学生提问时再一次提到：建设生态文明是关系人民福祉、关系民族未来的大计，“我们既要绿水青山，也要金山银山，而且绿水青山就是金山银山。”

在武汉大学环境法研究所教授蔡守秋看来，2012年至今，是我国生态文明建设全面发展阶段。在这一阶段，党和国家将生态文明建设放在治国理政的重要战略位置，作为统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的重要举措。

从2012年至今，党中央、国务院连续作出一系列关于生态文明建设的重大决策部署。包括十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出加快建立系统完整的生态文明制度体系；十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，要求用严格的法律制度保护生态环境；十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，将绿色发展纳入新发展理念等等。

2015年，相继制定的《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》等文件，明确了包括环境资源生态法治建设在内的生态文明建设的基本理念、指导思想、原则、政策措施、体制机制和法律制度。

2016年，根据党中央、国务院的总体部署，国家还打出“1+6”的生态文明体制改革“组合拳”。“1”就是《生态文明体制改革总体方案》，“6”大改革方案是指，《环境保护督察方案（试行）》《生态环境监测网络建设方案》《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》《编制自然资源资产负债表试点方案》《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》等制度性安排。

2017年10月，中共十九大报告中进一步强调坚持人与自然和谐共生。建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，实行最严格的生态环境保护制度。

2018年3月11日，第十三届全国人民代表大会第一次会议通过修改的《宪法》，“科学发展观”“新发展理念”“生态文明”“和谐美丽的社会主义现代化强国”作为“国家的根本任务”被纳入宪法序言中，将“领导和管理经济工作和城乡建设、生态文明建设”规定为国务院行使的一项重要职权。

用最严密的法律制度

保护生态环境

随着我国生态文明政策频繁而重大的改变，我国环境资源方面的法规也进入频繁的修订、立法阶段，环境资源法律在更新换代和立改废中不断前进。

“从中共十八大以来，我国的生态文明建设开始进入到全面发展的时期，环境资源法律逐渐成为生态文明建设全面发展阶段的环境资源法；中共十九大的召开和2018年的修宪，更是将我国环境资源法和环境资源法治建设推到以生态文明为标志的新时期。”蔡守秋说。

这从官方公布的历年中国环境状况公报数据中就可窥见一二。比如，在2005年的《中国环境状况公报》中写道：“2005年，共发布各类环境保护标准104项，其中国家污染物排放（控制）标准26项，国家环境标准样品24项，国家环境保护行业标准53项，国家污染防治技术政策1项，2005年成为国家环境保护标准发布最多的一年。”而到了2006年，发布的各类环境保护标准达到了118项。

从2003年开始，我国开始频繁地进行环境资源的立法和修法工作。仅2009年一年内，就制定了侵权责任法、海岛保护法，修订了水法、土地管理法、森林法、草原法、渔业法、野生动物保护法、矿产资源法、节约能源法、可再生能源法、煤炭法等。

其中，2014年对环境保护法进行了大修。作为环境领域基础性、综合性的法律，新环保法在基本理念创新、健全政府责任、提高违法成本及推动公众参与等方面进行了很多创新。

行政执法不到位、政府责任不落实、企业违法成本低等一直是环保工作领域的痼疾，新环保法对此均作出了回应，规定了许多措施。

蔡守秋表示，将推进生态文明建设和促进经济社会可持续发展作为环境资源法的目的，是进入生态文明建设时期环境资源法呈现的特点之一。

包括2014年修订的环境保护法、2015年修订的大气污染防治法、2016年颁布的环境保护税法和修订的野生动物保护法、2017年修订的水污染防治法等法律均将“推进生态文明建设”列为其立法目的，并且增加了有关生态环境保护和生态治理的内容。

“这是这一阶段环境资源法取得的一个重大进展和一项重要创新，也是世界各国环境资源法所没有的。”蔡守秋说，进入生态文明建设时期的环境资源法，注重全面推动环境资源行政执法、司法、守法、监督和公众参与，环境资源公益诉讼、环境资源生态法庭、环境资源司法专门化以及国家生态治理体系建设和环境公众参与制度等法律制度建设获得较大较快的发展。