专家学者谈地方人大及其常委会成就、问题及改进

成就举世瞩目 问题亟须正视

学者指出，县级以上地方人大设立常委会40年来，颁行现仍有效的地方性法规超过1.2万件，且逐渐形成了自身特色和优势，但仍面临立法专业人才短缺、新旧法律法规衔接等问题。

2019年适逢县级以上地方人大设立常委会40周年。县级以上人大及其常委会主要取得了哪些成就？遇到过哪些困难？日前，民主与法制社记者专访了长期关注人大制度问题研究的中南大学法学院教授杨清望，广东财经大学法学院副教授姚小林。

举世瞩目的成就

记者：自1979年法律明确县级以上地方各级人大设立常委会以来，我国地方人大及其常委会主要取得了哪些成就？

杨清望：总体来说，这40年，地方人大及其常委会坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，在为当地经济社会发展提供法制保障、有效保护人民群众当家作主权利，推动法治政府建设等方面作出了重要贡献，取得了举世瞩目的成就。

姚小林：主要在四个方面取得了举世瞩目的成就。

一是地方性法规立法成果斐然。地方立法主体从省（自治区、直辖市）扩大到31个省会市和49个“较大的市”，2015年立法法修订后又增至353个，包括31个省（区、市）、288个“设区的市”、30个自治州和4个不设区的市（敦煌、三沙、中山、东莞）。

我国现行有效的地方性法规超过1.2万件，地方各级人大常委会在科学立法、民主立法等方面逐渐形成了自身特色和优势。

二是地方人大常委会的公共决策功能得到进一步凸现。这40年，地方各级人大常委会主要以办法、规定等形式出台了重大事项决定程序规则。如广东省人大常委会2000年制定了《广东省各级人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项规定》、宁波市人大常委会2013年制定了《宁波市各级人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项办法》等。

三是地方人大常委会有效地行使国家机关工作人员人事任免权，保证了相关国家机关的正常运转、公正廉洁和国家法治统一。主要体现表现为：注重任免程序民主化；推行任免程序制度化、法治化；经历了从单一的人事任免制到任后监督制度化的转变。许多地方出台了配套的人事任免具体实施办法。

四是人大常委会的监督主体功能与宪法权威得到了切实维护。如1998年湖北武汉市人大常委会在审议政府关于实施再就业工程报告时给予“情况不明晰、目标不具体、措施不得力”的评语，开了我国地方人大常委会否决政府工作报告的先河。有的地方加强了特定问题调查委员会的制度实践，如1993年湖南省沅江市人大常委会就教育问题在全国率先组织地方人大常委会特定调查委员会。有的地方将第三方引入规范性文件备案审查工作程序，如广东佛山三水区人大常委会2013年在全国率先启动制定出台《佛山市三水区人大常委会法律专家委员会运作办法》等。

“人大四权”之完善

记者：当前地方人大及其常委会在行使“立法权、监督权、决定权、任免权”过程中，主要还存在哪些问题？

姚小林：地方人大常委会“四权说”最初由彭真提出，指地方人大常委会依法享有立法权、决定权、任免权、监督权四类基本职权。在实践中，其主要存在以下问题：

首先，在立法权行使方面，地方性法规与地方政府规章之间重复立法、越界立法或降级立法现象较普遍，对上位法重复立法现象严重。

其次，在决定权行使方面，有的地方滥用重大事项决定权，甚至将重大事项决定权充当地方保护主义的政策工具。有的地方没有建立重大事项决定的专家顾问制度，也没有普遍建立起拟付诸审议表决的重大事项论证或听证程序。有的地方重大事项内容或范围确定随意。有的地方混淆或模糊地方人大重大事项决定权。

再次，在任免权行使方面，有的地方不能正确认识和处理党管干部与人大常委会依法任免国家工作人员的关系，将二者割裂起来甚至相互对立。

最后，在监督权行使方面，2018年宪法修正案和监察法等颁布实施后，地方组织法、监督法等法律没有得到及时修改、补充。

杨清望：首先，立法权方面，地方人大及其常委会的立法能力有待提升。地方立法队伍建设需加强；有的地方立法起草、调研工作做得不够扎实，有的地方审议法规安排时间过于仓促、审议质量不高、审议流于形式等。

其次，监督权方面，我认为，地方人大及其常委会监督权可以考虑从制度上将具体工作交由纪委监察委承担，其只承担最后形式上的“背书”即可。一方面由于行政权力的相对强势和司法机关职权独立行使的内在要求，人大监督力度必然有限，另一方面，由于纪委监察委员会的存在，地方人大及其常委会在行使监督权时已显得冗余。

再次，对“重大事项决定权”目前没有刚性标准，事实上也不存在刚性标准。赋予地方人大及其常委会“重大事项决定权”，既是为了保障人民的知情权，又是为了防范重大决策失误，但这两种情况并不必然要求地方人大有更刚性的决定权。前者可以通过建立科学的党委决策机制完成，后者也可能因不能有效保证决策效率影响经济社会发展。

最后，在任免权方面，需要进一步强化领导干部的国家认同和法律认同，如强化宪法宣誓制度等。

制度、人员配置等仍需改进

记者：现阶段，我国县级以上地方人大常委会制度哪些地方还需改进，如何改进？

杨清望：我认为，在组成人员配置，特别是在常委会委员配置上，需改进。

一是地方人大常委会工作机构看似分工明确，但存在掣肘。如在设区的市人大常委会中，具体立法工作常由法工委、法制委承担。但立法工作需要多个机构密切配合，法工委、法制委整合各方力量能力及可动员的资源相对有限。

二是地方人大常委会在党政系统结构中的地位不足。以立法工作为例，在立法工作中，人大常委会处于“主导”角色，但其能主导什么、如何主导，均难以界定。

三是人大常委会委员构成存在一定问题。在实际工作中，地方各级人大常委会委员大部分由其他部门领导及其他社会人士担任（主要包括民主党派人士及高校教授等）。但一方面个人精力有限，另一方面地方人大常委会承担的事务及工作任务繁重。

姚小林：我认为，需要改进的工作，主要表现在四个方面：

一是党的领导地位与人大的主导作用之间的法律界限不明确。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，要“加强党对立法工作的领导”“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。”该如何界定“党对立法工作的领导”“人大及其常委会在立法工作中的主导作用”以及如何实现二者之间的衔接统一，目前无明确宪法制度规范。

二是地方人大常委会与“一府一委两院”的关系需理顺。按照现行宪法，我国权力结构由人大主导的“一府两院”制转换为“一府一委两院”制。按照现行宪法、监察法的规定，监察委员会“是行使国家监察职能的专责机关”，地方各级监察委员会与同级人大常委会的关系被定位为“负责”与“选举、罢免、监督”的关系，但并没有明确规定监察委员会向本级人大常委会“负责”的内容、方式、程序，也没有明确规定地方人大常委会“监督”同级监察委员会的内容、方式和程序，且其角色定位，目前尚未在地方组织法中体现。

三是地方人大常委会组成人员之间、地方人大常委会与本级人大之间以及省（自治区、直辖市）与设区的市、县（市、区）的人大常委会之间，去行政化问题任重道远。

四是监督法、监察法、地方组织法等法律有待修改。除地方组织法修订外，监督法、监察法也需及时修改。首先，2006年制定的监督法尚欠缺地方各级人大常委会对监察委员会的监督对象规定。其次，建议在监察法修改中，增加“地方各级监察委员会向同级人大及其常委会报告工作”等方面内容的规定。

人才“短板”待突破

记者：十九大报告指出，要“完善人大专门委员会设置，优化人大常委会和专门委员会组成人员结构”。当前地方人大常委会人才队伍建设存在哪些问题，如何突破？

姚小林：40年来，地方各级人大常委会组成机构不断健全，人才结构日趋合理，地方立法能力持续增强。但队伍建设“短板”十分明显。

杨清望：除立法工作队伍力量待加强外，非全职常委会委员，从事繁重的调研、审议工作，时间、精力不足问题也值得重视。再者，现代社会事务呈现出复杂性与交叉性趋势，各专门委员会如何相互配合、相互支持，应从制度层面加以规范。

姚小林：解决地方人大常委会人才队伍建设“短板”问题，可以从四方面入手：一是人员编制、薪酬待遇向立法一线的工作人员倾斜。二是在人员准入、职称晋升、评先评优等方面，将法律专业出身作为优先考虑条件，并定期组织专业培训。三是继续聘请专家学者担任地方人大常委会立法咨询顾问，与大专院校法学研究机构合作建立地方立法评估研究与咨询服务基地。四是解放思想，牢固树立专业意识，依法立法、科学立法、民主立法，形成尊重法律、尊重和重用法律人才的社会氛围。

杨清望：加强地方各级人大常委会人才工作队伍建设，一要加强业务培训。将培训对象从法工委工作人员，逐步扩展到对地方各级人大常委会组成人员审议能力培训，对省、市、县直相关部门法规起草能力培训。二要加强法规指导。省级人大常委会审批市州法规前，尽可能开展实地调研，为市州法规在地方特色和可操作性方面进行具体指导。三要加强交流研讨。依托地方立法工作会议、立法片区会议、立法研究会以及本土高校，对地方立法理论实务进行深入交流和研讨。