地市级人大常委会工作图景

——以湖南湘西土家族苗族自治州为例

按照有关规定，设区的市和自治州人大及其常委会拥有地方性法规的立法权。湖南湘西州自选举产生人大常委会以来，除依法履行监督、任免、决定权外，已制定条例28部，还促使县市人大常委会专职委员比例不断提高。

俗话说，九龙治水，水难治。但湖南湘西土家族苗族自治州人大常委会打破了该魔咒。流经该州五县的酉水河，伴随着工业化、城镇化进程，污染时有发生。2014年年底，该州发起立法保护酉水河行动，开创了地市级跨省协作立法的先河。

据了解，酉水河是长江支流沅江的最大支流，流经湘鄂渝黔四省市，是数百万土家苗汉儿女的母亲河。在著名作家沈从文笔下，它“清澈见底……水中游鱼来去，皆如浮在空气里”，但本世纪初的资源开发，让流经该区域的酉水河一级支流清水江一度变成了“臭水江”。

为治理酉水河，湘西州人大常委会联合湖北恩施土家族苗族自治州及重庆市、贵州省有关地区开展跨行政区域协作立法。此次立法，涉及4个省（直辖市）2个自治州11个县，历经3年，湘西州和恩施州分别成功出台酉水河保护条例，实现跨省协同立法。

如今的酉水河又清澈见底，鱼虾成群。在生态环境部今年5月发布的《2019年1-3月国家地表水考核断面水环境质量排名前30城市及所在水体》中，位列第8名，列湖南省榜首。

这是湘西州人大常委会众多工作中的微小缩影。

自1981年5月湘西州第六届人大第一次会议选举产生人大常委会以来，该州已制定条例28部，先后就城乡规划建设、脱贫攻坚等1500多个重点问题开展监督，对森林法等160多部法律法规进行执法检查，作出坚持生态优先推进绿色发展等决议决定160多个。

突出地方立法特色

据湘西州人大法制委主任委员、常委会法工委主任何学智介绍，1986年公布实施的《湘西土家族苗族自治州自治条例》开启了湘西州人大立法工作的序幕。2016年3月，湖南省人大常委会正式授予该州行使地方立法权，使其拥有了制定自治条例、单行条例和地方性法规的立法权。目前，该州已制定自治条例1部、单行条例23部、地方性法规4部，其中已废止单行条例4部，仍在施行的有24部。

“我们在组织立法的过程中，紧紧围绕政治、经济、文化等重大事项，开展立法工作，注重创新、规范、解决实际问题，尤其注重充分考虑有地方特色的立法项目。”何学智说，湘西州人大及其常委会已形成了以服务全域旅游发展战略为核心的地方特色立法。如先后制定了凤凰历史文化名城保护条例，里耶、浦市、边城历史文化名镇保护条例，小溪、高望界、白云山国家级自然保护区条例，猛洞河风景名胜区保护条例，老司城遗址保护条例，传统村落保护条例等。

在立法项目规划方面，湘西州人大常委会注重创新与解决实际问题结合。如围绕州委州政府城乡同建同治、门前三包管理等工作，出台了吉首市城市综合管理条例；在猛洞河风景名胜区保护条例中，将分属规划、林业等职能部门的部分执法权授予猛洞河风景名胜区管理机构，有效解决了执法部门职能分散与管理不到位问题。

在立法规范方面，该州2007年就制定实施了州人民代表大会立法程序条例，先后出台了州人民代表大会专门委员会和常务委员会工作机构牵头起草重要法规草案的规定，制定了自治条例和单行条例以及地方性法规征求州人大代表和县市人民代表大会常务委员会意见的规定，州人大常委会制定地方性法规程序的决定等。

目前，湘西州人大常委会不但立法对制定条例过程中的立项、审议、公布等程序作了严格规定，还对重要立法事项引入了第三方评估，探索委托第三方起草法规草案。如制定酉水河保护条例，边城、浦市历史文化名镇保护条例就引入了第三方。

深化拓展监督工作

“连续21年开展‘湘西环保世纪行活动’、连续10年开展‘启聪扶贫计划’、连续6年开展脱贫攻坚工作监督……”据湘西州人大常委会主任彭武长介绍，近年来，湘西州人大常委会不断拓展监督工作深度、力度，制定相应规范，其监督实效不断增强。

比如，在财政预决算监督方面，该州人大研究出台《湘西土家族苗族自治州本级政府预算决算审查监督办法》，促进了财政资金全面规范、公开透明运行。在司法监督上，建立司法案件在线监督信息平台，实现了全州刑事、民事案件和民事执行全过程实时监督。

另外，在生态环境保护监督方面，湘西州人大常委会综合运用视察调研、听取专项工作报告、执法检查等，督促政府落实生态环境保护责任。如先后深入到花垣、泸溪、凤凰、永顺等县工业集中区、尾矿库整治现场、饮用水水源保护地，督促有关部门问题整改。

在脱贫攻坚工作监督方面，湘西州、县、乡三级人大和人大代表联动，对农村低保和兜底脱贫、扶贫资金使用管理、教育医疗扶贫政策落实、易地扶贫搬迁等有力督促，使各级各部门积极落实精准扶贫有关政策，加快推进了精准脱贫“十项工程”建设。

同时，湘西州人大持续开展 “启聪扶贫计划”“慈善救助孤儿计划”等惠民专项活动。今年9月，还与腾讯公益合作开展“关爱贫困孤儿助学”配捐活动，共募集资金1000多万元。 

重大决策科学规范

据彭武长介绍，党的十八大以来，湘西州人大常委会坚持每年聚焦一个主题，先后就脱贫攻坚、优化经济发展环境等开展集中调研活动，形成了许多有价值的调研报告供州委决策参考，为常委会行使重大事项决定权提供了重要依据。在深入调研、科学审议的基础上，其先后就州域城镇规划、设置湘西武陵山扶贫产业基金、设立湘西州州庆纪念日、湘西（广州）工业园、加强司法诉讼活动法律监督等重大事项，依法作出决议决定17项。

人事任免和代表工作方面，40年来，湘西州人大常委会共依法任免国家机关工作人员2028人次，办理议案37件，督促办理建议、批评和意见4617件；先后对发改、教体、卫计、财政、交通等多家州直单位办理代表建议情况进行满意度测评，代表满意度和问题解决率不断提升。

专职委员比例上升

“自身建设方面，组织机构不断完善，机关文明创建工作持续推进，除开展‘三严三实’专题教育、‘两学一做’学习教育等系列主题教育活动外，我们最显著的成绩是：认真贯彻落实中央、湖南省委文件要求，县市人大常委会组成人员从19名至27名统一增加到33-35名，专职委员比例达60%以上。”彭武长说。

目前，湘西州所有乡镇（街道）人大主要负责人均实现了专职配备，选配了1至2名人大副主席，配备了1名人大专干。“我们湘西州县乡人大工作和建设走在了湖南省前列，还在湖南省委加强县乡人大工作和建设推进会上做过典型发言。”彭武长说。

据了解，湘西州人大常委会机关设立之初只有1个办公室、3个内设科室、32名干部职工。经过40年发展，目前已有11个委室、23个科室、73名干部职工，一大批中青年干部充实到了机关。

湘西州人大常委会机关先后成功创建了“湘西土家族苗族自治州级文明单位”“湘西土家族苗族自治州级文明标兵单位”“省级文明单位”，2018年成功创建了“省级文明标兵单位”。目前，其机关文明蔚然成风，工作经验被中国文明网等主流媒体宣传推介。

“法律的生命在于实施。”何学智说，今年是县级以上人大设立常委会40周年，“作为地方人大立法工作者，我们一定撸起袖子加油干，多立良法、多立管用的法。”

彭武长说，湘西州人大常委会自选举产生以来，始终坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，紧紧围绕全州工作大局，认真履行宪法和法律赋予的各项职责，充分发挥地方国家权力机关的职能作用。“我们未来依然会坚定不移为社会主义民主法治建设贡献自己的力量。”