一名地方人大工作者的“平凡往事”

——张家祥的“人大记忆”

从不知道“什么是立法”“立法干什么用”，到学法、懂法、尊法、守法、用法，张家祥在人大机关工作近20年，民主法治意识不断增强，更见证了地方人大常委会立法工作的点点滴滴。

“从完全不懂到略有所知，从略有所知到知多一些，再逐步形成工作标准与规范。”9月11日，广州市人大常委会法制工作委员会原副主任张家祥这样总结自己在人大机关19年的地方性法规制定工作。这距离他走进人大机关工作已整整过去了29年。

33年前的1986年7月，张家祥有幸前往中央政法管理干部学院（2000年并入中国政法大学）举办的全国企事业法律顾问培训班学习半年，从此与法规、法治工作结下不解之缘。1990年，他从原单位调入广州人大机关工作。

时隔多年，再忆当初被调入广州市人大机关工作的事，张家祥说，这与改革开放、广州经济快速发展是分不开的。“当时，许多有文凭、有资历的年轻人都‘下海’了。广州市人大常委会法制工作委员会办公室，干具体工作的年轻人少了，我就被调过去了。”

直到退休，张家祥再也没有离开过广州市人大常委会机关。

专业欠缺，但立法热情高

从办事员到副主任科员、法制工作委员会副主任，再到2009年5月退休，进入广州人大机关后，张家祥的人生与地方人大立法工作深深结缘。初入广州人大，张家祥“对什么是立法，立法是干什么用的，很模糊。地方立法需求很大，但我们找不到专业指导的人。”

张家祥说，由于改革开放需要，当时广州市立法热情很高，但学校没有类似专业，社会上也没有这方面书籍，大家只能摸着石头过河。这也是当时广州人大立法工作的真实写照。广州市人大立法工作1984年开始，当时一切尚处于起步阶段，他们立法数量少、经验欠缺。

但这并不意味着1990年广州市人大常委会的立法工作处于空白。在张家祥进入广州市人大常委会机关工作的三四年前，广州市先后颁布的《广州经济技术开发区条例》《广州市食品商贩和城乡集市食品经营者食品卫生管理规定》两个法规引起外界较大反响。

其中，《广州市食品商贩和城乡集市食品经营者食品卫生管理规定》备受世界卫生组织称赞，其为发展中国解决类似问题提供了范本。1988年8月，世界卫生组织在北京召开国际小商贩食品卫生交流会时，专门邀请广州市派人到会介绍该规定，并将其翻译成英文、印成小册子，发给参加会议的60多个国家和地区代表。

张家祥说，他刚调入广州市人大常委会法制委员会工作时，该委员会算上主任，仅七八个人，整个广州人大常委会机关仅几十个人，“大家工作任务十分繁重，但工作热情都很高。”

“改革开放初期，广东经济能平稳快速发展，与地方人大立法工作的保障、引领和推动是分不开的。”张家祥进入广州人大机关工作的第一年，《广州市农村集体经济承包合同管理规定》正式生效。《农民日报》全文刊登了该法规文本，《人民日报》等进行了深入报道。

张家祥进入广州市人大机关工作第二年，1992年广州市第十届人民代表大会正式召开，广州随之进入加快立法步伐阶段，一大批地方性法规陆续颁布，如《广州市销售燃放烟花爆竹管理规定》于1992年6月1日颁布实施；《广州市禁止生产和销售假冒伪劣商品条例》经1992年7月18日广东省第七届人大常委会第二十七次会议批准正式生效；《广州市防治珠江广州河段水域饮食业污染管理规定》于1995年6月23日正式生效；还有《广州市白云山风景名胜区保护条例》《广州市妇女权益保障若干规定》《广州市社会急救医疗管理条例》于1996年相继颁行。 

“这些法规的出台，有的我是重要参与者，有的我是主要见证人之一。”张家祥说，《广州市白云山风景名胜区保护条例》的制定实施，涉及面广，征求意见时间拉得很长，但几经协调、沟通，它最终正式出台后反响很大。

“‘告’了省人大一‘状’”

张家祥进入广州人大常委会机关工作第7年。广州人大常委会的立法工作，也步入了一个新的阶段。

1997年9月22日，经广东省第八届人大常委会第三十一次会议批准，《广州市私营企业权益保护条例》于同年10月8日公布实施。《经济日报》评价称，这是“全国第一个私营企业权益保护方面的单项性法规”，是“广州人进一步解放思想的结晶和产物”。

“应该说，广州经济的快速发展、环境的改善，立法起了很大作用。”在张家祥看来，广州市人大常委会在广州经济发展导向、生态环境保护、人文建设等方面，通过立法起到了很好的引导、保障作用，为全国人大的立法，甚至是为立法法的制订提供了一些重要参考。

张家祥说的这件事要追溯到1999年12月2日。当天傍晚，下班时间已过去了近半个小时，张家祥带着对家中半身不遂的父亲、患帕金森综合征卧床多年的母亲及上小学女儿的挂念，正归心似箭行走在回家的路上，突然接到领导“立即返回机关”的命令。

这让不明就里的张家祥心里忐忑。他匆匆赶回单位得知，办公室的其他同事也正陆续往回赶。原来，广东省人大常委会办公厅刚刚通知，第二天上午时任全国人大常委会副委员长姜春云率调研组，准备就立法法（草案）的修改问题，到广州人大常委会调研座谈。

这一夜，广州人大常委会法制委员会办公室灯火通明。很快确认分工后，时任广州人大常委会法制委员会主任孙大有，负责起草对立法法（草案）的修改建议，张家祥负责起草广州市在地方立法工作中处理改革与立法关系、数量与质量关系的做法与体会。

当时，电脑中文打字软件远没有今天这样便捷，张家祥只能用笔在稿纸上先将材料写好，然后交给办公室3名工作人员在电脑上打字、排版、打印，再送有关领导审改、审定。事后，张家祥回忆说，那天，呼呼的电风扇声、吱吱的针式打印机声陪伴了他们一夜。

将近天明时，相关工作终于尘埃落定。但这个通宵没有白熬，对广州人大常委会立法工作情况的报告，不但得到了姜春云的肯定与鼓励，还一不小心“‘告’了省人大一‘状’”。

原来，张家祥等人在汇报文件中，将广州市1994年至1998年报审法规的批复时间做了统计，并写入了报告（平均批复时间为151.5天，约5个月；时间最短的29天，最长的459天）。这些情况引起了全国人大常委会的关注。

张家祥说，那一夜后，他听说《中华人民共和国立法法》中关于批准较大市地方性法规的时限规定，就是听取了他们的情况反映后作出的。虽真假难以佐证，但2000年7月1日起施行的立法法规定，省及人大常委会对报请批准的地方性法规，在不与有关法律法规抵触的情况下，应在4个月内予以批准。

在广州人大常委会机关工作近20年，张家祥见证了地方人大常委会立法工作的点点滴滴。他说，30多年来，广州市人大共制定地方性法规148项，修改122次，废止37件。新华社《瞭望》杂志曾撰文评价称其立法“基本覆盖了政治、经济、社会生活的各个方面”。

见证立法工作进入新阶段

在张家祥看来，广州市人大常委会目前的立法工作已进入科学立法、民主立法阶段。广州2005年7月起施行的《广州市人民代表大会代表议案条例》，不但强化了广州市人大代表的主政意识，还催生了《广州市控制吸烟条例》等多部由人大代表联名提案而制定的法规。

9月9日，新华社报道称，全国人大拟考虑修法赋予地方更大立法空间。听到这个消息，张家祥十分欣喜。他认为，尤其需要扩大设区市的立法空间。“省级人大的立法宏观不到顶，微观不到底。类似精神文明建设、特别经济区等具体而繁琐的事项，不宜由它来立法。”

在张家祥看来，省级人大应该重视区域间协调问题法制化。比如，广东省人大可以就广州、佛山同城化进行协调并法制化，也可以通过立法把广州和梅州的扶贫关系固定下来。

张家祥说，回头看自己在广州人大这些年的工作，收获不小，“我不但对国家政权的运作方式有了更深理解，而且培养了自己的民主法治意识。这是因为人大工作非常注重程序，它不但要求你自己学法、懂法、尊法、守法、用法，而且要求你必须把道理讲清楚、说明白。”