县级以上地方人大常委会设立40年

人民代表机构最早从苏区革命根据地建立起来，《中国人民政治协商会议共同纲领》“庄严宣告”人民代表大会制度，“五四宪法”明确设立全国人大常委会，1979年以后，宪法、法律明确县级以上地方人大设立常委会，其权力机构不断完善。

“全国人大常委会法工委将适时考虑提出修改完善相关法律的建议，赋予地方更大立法空间。”9月9日新华社的这则消息，让曾在广州人大机关工作近20年的张家祥心头一震。

这距离1979年修法明确县级以上地方人大设立常委会已40年了，距离《中国人民政治协商会议共同纲领》宣告新中国实行人民代表大会制度70年，距离1954年全国人大设立常委会65年，距离1927年彭湃召开海陆丰工农兵苏维埃代表大会已92年了。

浙江大学光华法学院副教授郑磊说，1949年9月，具有临时宪法地位的《中国人民政治协商会议共同纲领》“庄严宣告”了人民代表大会制度，1954年9月的《中华人民共和国宪法》明确规定，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会是人民行使权力的机关。

吉林大学法学院教授任喜荣表示，人民代表大会制度是在中国共产党领导下，在争取民族独立、解放，建立社会主义国家过程中逐步探索形成的。人民代表机构最早是从苏区革命根据地建立起来的。人大常委会制度的萌芽，当属1954年依照宪法设立的全国人大常委会。

缘起、发轫

1940年，毛泽东在《新民主主义论》中第一次正式提出中国未来的政权组织形式是建立人民代表大会制度。1945年抗战结束后，中国共产党以人民代表会议取代参议会。由此，人民代表会议制度成为新中国地方政权向人民代表大会制度过渡的普遍形式。

新中国成立后，政权组织在中央以中国人民政治协商会议、在地方以人民代表会议形式向人民代表大会完成过渡。1949年6月15日，新政治协商会议筹备会第一次全体会议在北京召开，并选举出了由21人组成的新政协筹备会常务委员会和6个工作小组。

任喜荣说，在召开中国人民政治协商会议第一届全体会议前，新政协筹备会常务委员会及工作小组，3个月内做了大量工作，拟定了《中国人民政治协商会议共同纲领（草案）》《中国人民政治协商会议组织法（草案）》《中华人民共和国中央人民政府组织法（草案）》。

经过新政协筹备会会议组的努力，1949年9月21日下午7时，中国人民政治协商会议第一届全体会议在北京隆重开幕。会议讨论通过了《中国人民政治协商会议组织法》《中华人民共和国中央人民政府组织法》和中华人民共和国国都、纪年、国歌、国旗四个决议案。

1952年12月24日，周恩来在政协第一届全国委员会第43次常委会扩大会议上代表党中央提议，制定宪法，召开人民代表大会，与会委员一致赞同。

新年伊始，1953年1月1日，《人民日报》发表社论，提出“召集全国人民代表大会，通过宪法”。同年3月1日，毛泽东以中央人民政府主席名义，签发了我国第一部选举法。郑磊说，虽因受自然灾害影响，1953年未召开全国人民代表大会，但普选如期启动。

任喜荣说，普选是为召开各级人民代表大会，正式实施人民代表大会制度做准备。1953年，全国各地开展了历史上空前规模的选举运动，登记选民3亿多人，参加投票2.78亿人，占登记选民总数的85.88%，共选出各级人大代表500多万人。

在此基础上，1954年9月第一届全国人民代表大会第一次会议顺利召开，并通过《中华人民共和国宪法》规定，全国人大设常委会，大会选举刘少奇为第一届全国人民代表大会代表常务委员会委员长，宋庆龄、林伯渠、李济深等13人当选为副委员长。

萌芽、确立

“人大设常委会是我国人民代表大会制度与国外议会制度相比较的一个重要特点。”任喜荣说，常委会是人民代表大会的常设机关，在人民代表大会闭会期间行使权力，并受代表大会的监督。设立常委会是科学的制度设计需要，有利于加强人民代表大会制度。

但1954年宪法，没有规定地方人大设立常委会。尽管如此，但1954年宪法对全国人大常委会的职权、人员编制、机构设置等进行了规定，明确其行使“法律解释权和立法权”“监督权”“人事任免权”“重大事项决定权”。

依照1954年宪法规定，全国人民代表大会每届任期4年。人大常委会的领导机构是委员长会议。全国人大常委会委员长会议由委员长、副委员长、秘书长组成，负责处理常委会的重要日常工作。秘书处和办公厅是人大常委会的办事机构。此外，还设有专门委员会。

由于县级以上地方人大不设常委会，经过一段时间实践后发现：地方人大在实践中很难做到每年召开两次或四次会议。代表大会闭会期间，人民委员会具有双重职能：既任免自己的组成人员，也任免法院的工作人员；地方人大有些日常工作人民委员会承担不了。

实践证明，1954年宪法确立的地方政权体制不完善，许多问题难解决，包括地方人大的有效运行、人大闭会期间政府官员的选举问题等。为了解决这些问题，时任全国人大常委会副委员长兼秘书长彭真提出，在县级以上地方人大应考虑设立常委会。

根据中央指示，全国人大常委会党组于1957年5月8日提案，县级以上地方各级人大设立常委会，赋予省级人大及其常委会制定地方性法规的权力等，还拟出了宪法修改方案等，准备提请即将召开的一届全国人大四次会议审议，但因为历史原因搁浅。

8年后的1965年，全国人大常委会根据实际需要，又一次提出了县级以上地方各级人大设立常委会的问题，有两个省甚至已提出了具体方案。但仍由于历史原因，直到1978年底党的十一届三中全会提出“发展社会主义民主、健全社会主义法制”后，人民代表大会制度才终于迎来新曙光，1979年2月，全国人大常委会法制委员会在征求地方组织法修订稿意见时，许多地方提出，省、市、县人大应建常设机关。

根据这些意见，1979年5月17日，时任全国人大常委会法制委员会主任的彭真专门向中央写报告提议，县以上地方各级人大设立常委会。邓小平等中央领导审阅后，当即表示赞成。同年6月，全国人大常委会会议决定将有关议案提请五届全国人大二次会议审议。

1979年6月18日至7月1日，五届全国人大二次会议审议通过了关于修正宪法若干规定的决议和修改后的地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，规定县级以上地方人大设立常委会。1979年8月，西藏、青海先后设立省级人大常委会。

一个月后的1979年9月13日，五届全国人大常委会十一次会议通过《关于省、自治区、直辖市可以在1979年设立人民代表大会常务委员会和将革命委员会改为人民政府的决议》，又声明“省、自治区、直辖市如果能够作好准备工作，也可以在一九七九年召开人民代表大会，设立人民代表大会常务委员会”。

新疆、河南、北京等20个省、自治区、直辖市人大随之陆续设立常委会。另外7个省、自治区、直辖市在1980年设立人大常委会（海南省、重庆市，分别在1988年8月、1997年6月设立人大常委会）。1981年底，全国2756个县级行政单位全部建立人大常委会。

权力法定

人大常委会是人大的常设机关，国家权力机关，但在实践中，早期许多地方对如何开展工作没有头绪。据有关资料记载，1979年下半年开始，一些省级人大常委会工作人员常到全国人大常委会办公厅来请教、了解常委会如何开展工作，有的一来甚至在北京停留多日。

为解决这些问题，1980年4月18日，全国人大常委会召开了省、自治区、直辖市人大常委会负责人第一次座谈会。会上，彭真发表《关于地方人大常委会的工作》指出，在人民代表大会闭会期间，人民通过人大常委会和人民政府管理国家，并指出了其任务、职权。

在这次会议上，彭真第一次把地方人大及其常委会的主要职权划分为立法权、重大事项决定权、人事任免权、监督权，还指出各级人大常委会直接对本级人大负责并向它报告工作，上一级人大常委会与下一级人大常委会要加强联系，它们之间没有领导关系。

任喜荣认为，彭真对地方人大及其常委会的这种职权划分，是我国人民代表大会制度理论研究中关于人大权力研究的基础。但这四种权力的分类是相对的，有相互交叉和重合的部分，也有权力界限不清晰的部分，如罢免权既属于人事任免权也属于监督权等。

一年后的1981年3月7日，彭真又就全国人大和省级人大常委会的关系、党的领导、民主集中制三个问题发表了重要讲话。中共中央随后印发文件批转了彭真的讲话：一是县以上地方各级党委要定期研究人大常委会的工作，凡是按照法律规定，应当提交人大常委会审议的事项，都要提交人大常委会讨论。二是各级党委要及时解决人大常委会办事机构的设置、人员编制和经费问题；对人大常委会的办公地址和办公用房，也要根据工作需要，适当安排。

1982年12月10日，五届全国人大五次会议作出了关于修改地方组织法若干规定的决议，补充规定省级人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大常委会，可拟订本市的地方性法规草案，提请省级人大常委会审议制定，并报全国人大常委会和国务院备案。

4年后的1986年12月2日，六届全国人大常委会会议通过修改地方组织法的决定，规定省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人大根据需要，可设立专门委员会；乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议时，选举主席团，由主席团主持会议并负责召集下一次的本级人民代表大会会议；县级以上人大常委会设立代表资格审查委员会。

6年后的1992年4月3日，七届全国人大五次会议通过了《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》，对地方人大常委会组织代表在闭会期间开展活动、对常委会关于代表执行职务的保障等问题作了规定。

进入21世纪，九届全国人大三次会议制定《中华人民共和国立法法》，对地方性法规的制定工作作了详细规定，对包括地方性法规的效力等级和适用问题作了明确规定，还明确省级人大常务委员对报请批准的地方性法规进行审查的时限，应在4个月内给予相应答复。

任喜荣说，地方人大常委会的历史发展启示大家，中国特色社会主义民主政治制度的成就来之不易；人民代表大会制度的完善是理论创新与实践经验相结合的产物；地方人大运行机制的完善是人民代表大会制度完善的一部分，必须依据宪法和组织法进行；各级人大及其常委会是人民行使国家权力的机关，其权力行使的全部程序规则和实体规则都应该以“国家的一切权力属于人民”为根本宗旨。