宗教团体书面报告制度之完善

——对《宗教团体管理办法（征求意见稿）》第27条的修改建议

□特约撰稿 谭全万

日前，国家宗教事务局发布《宗教团体管理办法（征求意见稿）》（简称《办法》）向社会公开征求意见。意见反馈截止时间为2019年9月27日。该办法第27条规定了宗教团体向宗教业务主管单位书面报告的制度，非常有意义。但笔者认为，该报告制度所涉及的内容、程序等，有值得进一步修改完善的地方。

报告内容设置存在问题

《办法》第27条规定了宗教团体向宗教事务主管部门事先进行书面报告的9项内容。它除作为兜底条款的第9项外，其余8项内容主要分为团体事务（第1-4项）、团体重要领导个人事务（第6-8项）、团体及个人兼有的事务（第5项）。从《办法》要求宗教团体应当报告的8项内容看，它多属于宗教团体作为行政相对人的报告义务，但这种报告内容设置存在两方面问题：

其一，不利于实现宗教团体服务教职人员和信教公民等职能。《办法》第2条规定，“宗教团体是中国共产党和政府团结、联系宗教界人士和广大信教公民的桥梁和纽带。”第18条规定：“宗教团体应当联系、服务宗教教职人员和信教公民，反映宗教界的意见和合理诉求，维护宗教界合法权益，引导信教公民履行公民义务。”据此，宗教团体向宗教事务主管部门的书面报告，不仅要汇报自身需要满足党委政府要求的管理事务相关内容，还应当汇报宗教团体成员、宗教活动场所和信教群众需要得到行政机关帮助，以保护合法权益。但现实中宗教活动场所商业化、非法宗教活动等时有发生。因此，虽然《办法》就宗教团体报告内容规定了“其他应当报告人民政府宗教事务部门的事项”作为兜底，但前述8项内容均以实现行政机关管理职责为导向，其报告内容仍可能偏向宗教团体满足上级管理的需要，而不能有效实现“反映宗教界的意见和合理诉求”的立法目的。

其二，不利于构建宗教团体内部顺畅的信息沟通机制。笔者认为，社会团体，如果没有顺畅的信息沟通机制，就难以确保团体领导人将其掌握的信息在一定范围内形成垄断：既可能垄断“上情下达”，也可能垄断“下情上传”。如果书面报告制度不增加其他团体成员（即宗教活动场所）、教职人员及信教群众合法权益的内容，那么宗教团体领导人可能会对书面报告内容加以选择取舍，甚至忽视反映其他团体成员所在场所利益等信息，从而破坏宗教团体“联系宗教界人士和广大信教公民的桥梁和纽带”。

书面报告程序亟待完善

从《办法》具体规定来看，宗教团体书面报告制度在报告时间和报告的接受与登记等程序方面，也存在问题：

第一，关于书面报告的时间问题。《办法》规定，宗教团体对有关事项进行书面报告的时间要求为“事前”。但对该“事前”作何理解？是所列事项发生之前，还是所列事项发生后拟处理前？或兼而有之？笔者认为，虽然《办法》有“特殊情况下，不能事先书面报告的，应当在事中或者事后及时书面报告”等规定，但是这又带来了对“特殊情况”的理解与适用的新问题。因此，有必要统一对“事前”的时间要求作明确规定。

第二，关于书面报告的接受与登记问题。书面报告是《办法》对宗教团体履行报告义务的法定形式要求，即无书面的报告形式是不产生报告法律效力的。但《办法》没有对宗教事务主管部门接受与登记宗教团体的书面报告进行规定。根据《社会团体登记管理条例》规定，宗教团体在法定时限范围内就年度工作情况向宗教事务主管部门进行书面报告，是登记机关对宗教团体进行年度检查的重要内容。如果相关人员因疏忽大意渎职或故意违法等，缺少了接受与登记等证据材料，宗教团体很难有效证明自身履行了法律规定的书面报告义务。但这可能导致宗教团体无法登记或年检不能通过。因此，有必要规定宗教事务主管部门对宗教团体报送的书面报告材料，必须接受并予以登记。

书面报告效力需考虑

《办法》第26条规定了宗教事务主管部门对宗教团体相关事务的审查同意权，第27条规定了宗教事务主管部门对宗教团体相关事项的报告要求权。即宗教团体就第26条规定事项进行报告时，宗教事务主管部门要履行实质审查权，然后作出同意与不同意的决定。而宗教团体就第27条规定事项进行书面报告时，《办法》没有规定宗教事务主管部门的实质审查权，也就没有规定其是否同意的决定权。这是否意味着《办法》第27条仅规定了宗教事务主管部门的形式审查权？是否意味着宗教团体的书面报告义务仅仅是一种通知义务？

另外，根据《社会团体登记管理条例》之规定，宗教团体要在规定时限以内，就年度工作总结上报并取得宗教事务主管部门初审同意后，方能启动登记机关的年审工作。据此，宗教事务主管部门对于宗教团体书面报告的年度工作报告，具有实质审查的权力，行使初审同意或不同意的决定权。但宗教团体书面报告主要负责人因公或因私离开本团体所在省、自治区、直辖市的，很难被理解为宗教事务主管部门对此有实质审查权和同意决定权。此外，针对宗教团体发生安全事故、本团体内部或本团体与其他方面发生矛盾、纠纷等事项的书面报告，则可能出现对应予报告内容的理解产生分歧：到底是仅报告上述事项本身，还是需另外报告宗教团体的拟处理意见，也可能导致对宗教事务主管部门是否有审查权和同意权等认识上的差异。由此，确需统一规范宗教团体书面报告的效力。

（作者系成都理工大学法学院教授）