适用范围应扩大

——对《伤残抚恤管理办法（征求意见稿）》的修改建议

□特约撰稿 周宝妹

《伤残抚恤管理办法（征求意见稿）》（下称意见稿）第2条规定，该办法适用于符合下列情况的中国公民：（一）在服役期间因战因公致残退出现役的军人，在服役期间因病评定了残疾等级退出现役的残疾军人；（二）因战因公负伤时为行政编制的人民警察；（三）因参战、参加军事演习、军事训练和执行军事勤务致残的预备役人员、民兵、民工以及其他人员；（四）为维护社会治安同违法犯罪分子进行斗争致残的人员；（五）法律、行政法规规定应当由退役军人工作主管部门负责伤残抚恤的其他人员。以上（三）、（四）、（五）项人员根据《工伤保险条例》应认定为视同工伤的，不再办理因战、因公伤残抚恤，即将此类主体排除在适用范围之外。笔者认为，对该适用主体范围的规定应该进行完善。

首先，被排除在外人员的伤残权益保护，应与相应立法衔接。与现行《伤残抚恤管理办法》对比，意见稿在适用主体范围上排除了两类人员：一是因战、因公负伤时为公务员及参照《中华人民共和国公务员法》管理的国家机关工作人员；二是为抢救和保护国家财产、人民生命财产致残的人员。对于前者，公务员法规定，“公务员因公牺牲或者病故的，其亲属享受国家规定的抚恤和优待。”“参公管理”人员主要为“法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员”，随着事业单位的改革，这些人员也应当依法参加社会保险。但据笔者了解，无论是公务员还是事业单位的工作人员，目前并没有完全被工伤保险所涵盖。这与我国公务员和事业单位工作人员的社会保险制度建立和完善进程紧密相关。如果意见稿将以上人员排除在外，那么在相应制度未完善前，此类人员的伤残待遇该如何解决？笔者建议，意见稿在完善过程中应关注该问题。意见稿排除的另一类人员“为抢救和保护国家财产、人民生命财产致残的人员”，虽然这类人员中部分可以被意见稿中的第四项所包括，但两者并不完全等同。将这类人员笼统列为第五项“兜底规定”还是其权益为其他法律规定保护？若是后者，目前并没有针对这类人员权益保护的直接规定存在。因此，意见稿应慎重考虑这个问题。

其次，要与《工伤保险条例》衔接。意见稿第2条第2款规定“以上（三）、（四）、（五）项人员根据《工伤保险条例》应当认定为视同工伤的，不再办理因战、因公伤残抚恤”。该规定将意见稿和《工伤保险条例》联系起来。《工伤保险条例》规定的视同工伤的三种情形中，仅“在抢险救灾等维护国家利益、公共利益活动中受到伤害”与意见稿的规定相关，但两者衔接存在较大问题：意见稿第三项无法纳入“在抢险救灾等维护国家利益、公共利益活动中受到伤害”范围；第四项也并不等同于“抢险救灾等维护国家利益、公共利益活动”。这看似衔接的内容并没有“衔接之实”。虽然意见稿和《工伤保险条例》的立法依据、调整范围不同，但因均涉及“伤残待遇”，且《工伤保险条例》中又规定了“视同工伤”情形。因此，为避免伤残待遇的重复享受，将某些待遇在两者之间进行划分是必要的。但这种划分应当考虑到可操作性和履行效果，意见稿目前的规定显得过于粗糙。

再次，是关于人民警察和辅警的伤残抚恤待遇规定。根据意见稿第2条的规定，因战因公负伤时为行政编制的人民警察为符合规定的适用主体之一。但它在第32条则规定未列入行政编制的人民警察的伤残评定参照执行，伤残抚恤金由所在单位按规定发放。在实践中，警察有不同编制，但按照人民警察法的规定，警察的待遇并没有“编制”区分，意见稿的该规定并不恰当。另外，基层公安机关还招聘有大量警务辅助人员（辅警），他们因公负伤的伤残抚恤待遇也应当予以明确规定。

（作者系中国社会科学院大学政法学院副教授）