立法程序、伤残认定办法等需完善

   编者按：日前，退役军人事务部发布《伤残抚恤管理办法（征求意见稿）》，向社会各界征求意见。本报特邀相关学者探讨。

——《伤残抚恤管理办法（征求意见稿）》的问题及修订

□特约撰稿 范围

近日，退役军人事务部公布《伤残抚恤管理办法（征求意见稿）》（下称意见稿），向社会公开征求意见。意见反馈截止时间为2019年9月27日。这是退役军人事务部建立健全退役军人服务保障体系，推动修改完善的又一部配套的部门规章。意见稿与2013年民政部颁布的《伤残抚恤管理办法》（下称旧法）相比，主要有四大变化：一是制定主体由民政部变为退役军人事务部。二是适用对象仅限于军人、警察及因战争、军事训练等致残的人员等，将旧法规定的公务员等排除在外。三是增加了否定性规定，即意见稿规定犯罪致残、醉酒或吸毒致残等情形，不得认定为因战、因公致残，且规定了骗取抚恤、优待的情形及其相应的法律责任。四是对残疾等级评定等程序和申请材料规定更细致，更加符合行政法治和效率原则。但意见稿在诸多细节方面仍需完善。

存在问题

第一，关于立法权问题。意见稿第35条规定：“本办法自2020年1月1日起施行。原由民政部公布的《伤残抚恤管理办法》同时废止。”该规定涉及两个部门立法权的协调问题。意见稿在立法层级上属于国务院部门规章，《中华人民共和国立法法》第80条规定：“国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。”尽管随着部门职责的重新分配及相应的机构改革，原属于民政部的军人优待抚恤职责划分给了退役军人事务部，但根据我国立法法的规定，部门规章之间不存在层级关系，因此，退役军人事务部并不因此获得直接废止民政部所制定的规章予的权力，尤其是旧法中部分适用对象的伤残及抚恤仍属于民政部等其他部委的职责范围。如果旧法废止，未纳入工伤保险的公务员伤残该依据何规定认定？见义勇为人员伤残该依据何规定认定？另外，意见稿第34条规定：“省级人民政府退役军人工作主管部门可以根据本地实际情况，制定具体工作细则。”依照我国立法法，省级人民政府退役军人事务工作主管部门并不享有立法权，且从意见稿规定看，省级主管部门制定具体工作细则的权力还应受到监督和制约。

第二，关于部门职责和制度一致、立法效率的协调问题。首先，性质上具有一致性。军人、公务员等因战、因公致残的在性质上都是因职务行为而遭受伤害。其次，保障模式具有一致性。按照旧法，除部分地方将公务员纳入工伤保险外，伤残抚恤的对象为军人、公务员及见义勇为人员等，且保障模式一致，都由政府财政负担。再次，制度内容及其功能一致。上述三者的伤残认定、残疾等级的评定等与劳动者的工伤认定、劳动能力鉴定等制度内容及功能高度一致。最后，参与的部分专业主体高度一致，尤其是伤残等级评定的医疗机构和医疗卫生专家与公务员伤残鉴定、劳动能力鉴定、职业病诊断鉴定等机构和专家高度重合。但目前采取部门立法模式，受制于部门职责差异，导致不同部委就上述相同事项分别制定不同部门规章，影响制度一致性、立法效率。

第三，伤残认定被弱化。《军人优待抚恤条例》对因公、因战致残的认定作了肯定性规定，而意见稿则作了否定性规定。伤残认定是技术性问题，非法律性问题，尤其是对于服役期间因战、因公致残的认定完全由所在部队认定，缺乏外部法律监督，且现有制度规定导致服役期间和退役之后伤残认定的救济存在差异。服役期间因战、因公致残的伤残等级未认定的，退役后可申请新办认定，对认定结果不服的，实务上通常可以通过复议和诉讼来予以救济。

第四，在管理服务信息化方面落后于新时代要求。党的十九大报告提出要“推进国家治理体系和治理能力现代化”，而信息化是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要手段。军人伤残抚恤管理的大量争议是因为历史证明材料等遗失、记录不全、不准确等问题引发的，伤残证件和档案管理以及优待抚恤关系的转移等问题都与此密切相关，但意见稿对此未予以重视。

完善建议

第一，应贯彻依法立法原则，严格按照我国立法法规定制定该办法。首先，若意见稿需要替代旧法的相关规定，应该与旧法的立法部门进行协调，由民政部启动相关规章的清理程序，主动做出废止旧法的决定，而非由退役军人事务部来废止旧法。其次，要强化联合立法，节约立法资源，提高立法效率。我国立法法第81条规定：“涉及两个以上国务院部门职权范围的事项，应当提请国务院制定行政法规或者由国务院有关部门联合制定规章。”笔者认为，对于认定和残疾等级评定，未来可以考虑制定统一的行政法规或部门联合制定规章，对于待遇等存在差异的问题则可以分别立法。

第二，强化伤残认定法律监督。是否符合因战或因公致残的标准属于法律问题，应该建立较为完善的法律程序，对服役期间和退役之后因战、因公致残的认定予以监督和救济。

第三，强化服务管理的信息化和平台化。伤残抚恤工作涉及军地衔接，时间跨度大，退役军人事务部应统筹协调，依托信息化，推进军地之间建立因公、因战致残人员信息的服务管理平台，从而提高认定、评级的准确性和效率。

（作者系首都经济贸易大学劳动经济学院副院长、教授。本文为国家社科基金重大项目《我国社会法的概念、原则、理论与实践》的阶段性成果）