河南上蔡县“手工割麦”事件的二维解读

  近来，河南省驻马店市上蔡县因一麦田邻近空气质量监测站而不许使用收割机，要求农户对70亩小麦手工收割一事，引发了人们的广泛关注。舆论观点颇为一致，纷纷批评该做法是环保治理上的官僚主义、形式主义。然而，此事很快出现了“反转”：河南省生态环境厅相关部门负责人在接受媒体记者采访时表示，涉事地块早在1996年就已被上蔡县相关部门征收为绿化用地，并已完成补偿，系在闲置期间被村民私自占用并耕种。言下之意，“维权”农户本身是“违法者”，孰是孰非，似乎需要重新评断一番。笔者认为，对于上蔡县“手工割麦”事件的分析，应将上述情况一并纳入考虑，从以下两个维度进行解读。

  第一，无论该地块是否已在事前征收，要求农户手工割麦都缺乏正当性。涉事地块面积有70亩，禁止机器收割小麦，不仅给农户增加不必要的劳动压力，还严重影响了收割效率，甚至造成小麦因无法及时收割而大量霉变的后果。保障农业生产与环境保护治理均是关乎国计民生的大事，后者并不足以成为牺牲前者的理由。此事曝光后，当地政府迅速调配环保型收割机，帮助农户在一天之内就完成了全部小麦的收割。为何相关人员没有提前发现这个“两全之策”，而是直接决定牺牲农户利益，要求手工割麦？背后的原因恐怕在于其没有真正将农户的利益作为决策的重要依据，本质上是官僚主义思维作祟。

  因涉事麦田邻近空气质量监测站而禁止机割，与其说是为了环保，不如说是为了环保数据。这种以形式主义应付环保的做法实为数据造假。设置空气质量监测站本是为了对空气质量实时监测，给环保工作提供可靠的一手数据。但实践中，个别地方为了追求数据好看，而将监测站设置在本身空气质量就远优于民众实际生活工作区域的地带，或是为了应付环保检查，强行命令相关企业或个人停工停产。这些做法都与我国环保工作的精神背道而驰。2018年6月，生态环境部专门研究制定了《禁止环保“一刀切”工作意见》，旨在禁止环保领域的形式主义。6月7日，河南省环境污染防治攻坚战领导小组办公室下发《关于麦收期间坚决反对环保形式主义 切实保障人民群众利益》的紧急通知，再次要求坚决反对环保形式主义。

  上级政府要首先摒弃“唯数据”的思维，并对相关数据进行科学解读，上行下效，方可形成一个各级政府间的良性机制，共同抵制形式主义，保障人民利益。

  第二，尽管涉事地块早已征收并不足以成为上述政府行为的辩护理由，然而，这背后引出的土地征收的合法性及土地征收后又长期闲置的现象却不禁引人思考。

  首先，涉事地块并非普通土地，而是农用地。我国人多地少，耕地资源更为紧缺，为了维护国家粮食安全，保障社会稳定，国家对于农用地实行特殊保护。根据《土地管理法》及国务院《基本农田保护条例》，农用地相对于其他土地而言，征地条件和征地权限更为严格。对于符合条件的耕地应划入基本农田保护区加以特殊保护，任何单位和个人不得擅自改变或者占用，个别重点建设项目确实需要占用的，必须依照法律规定严格审批。先审批后征地，是征地行为合法的前提。

  其次，土地征收之后应尽快按征收用途投入使用，不得长期闲置。根据《土地管理法》及国务院《基本农田保护条例》的规定，禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。对于已经审批占用的耕地，如闲置不用，应恢复耕种，以避免耕地资源的浪费。农民自行开荒，在荒芜土地上建起“集体农庄”，种上了小麦。农民的行为究竟是对耕地长期荒芜、闲置的“止损”，还是违法占用土地的私耕乱种？有待进一步考察。而此问题的答案将直接决定着涉事地块上的各项权利归属。

  据悉，2019年5月，上蔡县政府已发布通告称准备进行公园改造，须对个人种植的农作物进行清除。可以预想，后续公园改造工作与农户利益之间的矛盾还将持续存在。此次“手工割麦”的纷争虽暂时得以平息，但是涉事土地上的权属纠纷并未解决。当务之急，应是对涉事土地当初征收行为的合法性，及农户占用土地进行耕种的行为性质进行调查，明确土地相关权属，为事件的后续处理打下基础。

（作者系法学博士，中央民族大学法学院讲师）