地方金融立法大规模展开 尚缺统一规制

近年来，随着我国金融领域新业态的不断丰富，地方金融立法也随之大规模出台，此现象无疑是对我国国家金融法律体系的有益补充，但也引起业内的担忧，由此也可能带来一系列的问题。

7月1日，两部地方性法规将同时施行，即《四川省地方金融监督管理条例》与《天津市地方金融监督管理条例》。

这是偶然中的必然，相当一段时间以来，由于上位法的空缺，我国金融监管领域诸多地方还处于立法上的空白。而近期随着一系列地方金融监管措施的出台，可以有效弥补这一现象，这无疑是对我国国家金融法律体系的有益补充，是发挥地方立法积极性与主动性的良好表现。

但令人担忧的是，地方金融立法的大规模展开，也可能带来许多政策上不统一的问题。比如，如何界定地方金融组织的合法性，目前诸多省份意见还不尽一致。此外，在如何明确监督管理机关职能上，同样也没有一个统一的标准。

这种担忧带来了一系列的问题和质疑。诸如，地方金融监管立法存不存在越权立法的行为；在没有上位法的统一规制下，地方立法到底可否先行等等。

对此，全国人大常委会法工委表示，有关金融基本制度的事项、金融组织从事相关金融业务的条件等内容,属于中央职权,地方性法规不宜作出规定，地方依据国家金融政策法规,可以在监督职责范围内制定具体监管办法,但要着重把握好“地方监管职责范围内”和“实施性”,并广泛征求中央金融监管部门意见,确保规定内容不属于中央事权范围。

记者了解到，目前全国人大常委会法工委已对地方金融监管立法工作加强了审查研究,并及时跟踪了解有关立法动态,防止出现超越立法权限和违背上位法规定的情形。

各地陆续出台

金融监管地方性法规

去年以来，随着我国机构改革的深入，全国各地方金融监管局陆续挂牌成立。为了政策配套，2019年，全国各地大规模出台了一系列金融监管条例。除了前文提到的天津市与四川省外，山东省、河北省也先后颁布了地方金融监督管理条例。

据了解，山东是全国最早出台有关地方金融监督管理条例的省份。早在2016年，《山东省地方金融条例》经山东省第十二届人民代表大会常务委员会第二十次会议通过,自2016年7月1日起施行。

实际上，加速地方金融立法，各省份都有自己的想法与初衷。

以山东为例，作为我国经济比较发达的省份，2014年左右，山东省内涌现出大量有别于传统金融活动的新型金融业态，如融资性担保公司、小额贷款公司、互联网金融公司等各种交易平台。据统计，截止到2014年底，在山东省内，各类新型准金融组织已达2000多家，注册资金高达1000亿元以上，在一定程度上有效缓解了小微企业的融资难问题。但同时，由于立法的缺失，也面临着巨大的金融风险，包括经营不规范、监管缺失等问题也一一暴露。特别是在工商登记改革的背景下，一些小额贷款公司、P2P网络借贷公司一直长期游离于原有的金融监管体系之外，严重影响了正常的生产生活秩序，不利于金融业健康发展，甚至有波及社会稳定程度的风险。

从当时的情况来看，原有的商业银行法、银行业监督管理法、证券法等法律主要是规范传统的金融行业，比如银行、证券、保险等机构，大量新型金融业态可以说在立法上还处于空白。为此，本着地方政府对防范于化解本行政区域内金融风险的责任，山东省制定了《山东省地方金融条例》。

当时条例一经出台，就引发了诸多质疑。主要的质疑，就是地方金融监管是否可以突破上位法的统一安排部署。对此，当时的山东省人大常委会有关负责人回应称，《山东省地方金融条例》条文中指称的金融组织、金融业态名称,都是中央有关政策文件中提出过的组织核心业态,条文规定有关监管的内容,实际上是对中央政策要求的具体落实,是政策落地性质的规范,没有新设立行政许可。

但是，这样的回答其实并没有彻底说服质疑者。

地方是否有权规制金融监管

内容尚不明确

那么,对于基本制度之外的其他金融制度,在上位法未作出规定的情况下,地方性法规到底可不可以作出规定？

依据我国立法法第8条的表述，基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制度只能制定法律。

按照条文字面意思解读，就意味着，金融基本制度属于法律保留的范围，地方性法规并不能染指。

  “但问题是,金融基本制度与金融监管并不相同。”北京航天航空大学法学院教授、宪法与行政法研究中心主任王锴对此却有着不同的看法。

王锴表示，立法法中表述的金融基本制度应当是指金融概念本身的界定，比如金融制度的顶层设计，包括金融活动由哪些组成，如银行、证券、保险等；每个组成部分的业务范围,比如银行的业务、保险的险种；每个组成部分的产生方式和形式，比如采用公司制还是合伙制、金融公司的设立等。

而金融监管概念与金融本身有着不同的意义，它应该是侧重于在金融活动中的规范问题，比如，行政机关中谁来管理金融、金融监管机关的组成、职权范围等,并不涉及对金融本身的界定。因此，不应当认为地方性法规规定金融监管违反了法律保留。

王锴告诉记者,目前的地方金融监管立法工作，主要涉及立法法第73条。根据该条规定，地方性法规的内容有三种:一是执行性立法，即地方性法规执行法律、行政法规的规定,并且根据本地方的实际情况进行具体化。现实的情况是，国家层面目前并没有对此类情况专门进行统一立法；二是自主性立法,即属于地方性事务需要制定地方性法规的事项；三是先行立法,即在法律保留的事项之外,如果国家尚未制定法律或者行政法规的,地方可以根据本地方的具体情况和实际需要,先制定地方性法规。

“从这个层面来看，目前各地出台的金融监管方面的地方性法规，并没有违反立法法。如果将来，国家层面出台有关方面立法而导致部分地方性法规与之冲突的，先行的法规可以修改或者废止。当然这也有一个前提就是，地方立法所涉及的内容不属于立法法明确规定的保留事项。”王锴说。

对此王锴分析说，从目前来看，出台的地方金融监管法规多数涉及的情况就是第一种与第三种。有些是中央已经明确规定的，比如，《典当管理办法》《融资租赁企业监督管理办法》等。针对这些规定，地方性法规能做的就是对此具体化，这一类规定其实并无争议。

主要存在争议的是第三种情形，就是那些中央尚未明确的金融形态，比如小额贷款公司、地方资产管理公司等。这些情况就只能依据立法法第73条的授权进行先行立法。

值得一提的是，记者发现，目前已经出台的地方金融监管法规中，都没有对目前争议较大的P2P网贷等新型互联网金融业态进行规制。对此，王锴表示，由于P2P、股权众筹等与互联网有关的新型类金融行业，其行为是否属于金融行为性质尚未明确，地方立法并未将其列入立法范围反而是一种稳妥的表现，“一旦列入,就等于承认了其属于金融活动。”王锴说。

地方金融监管

要严格遵循立法法

截至目前，还有一些地方的金融监管条例立法也在进行当中。比如,2019年3月,北京市人大财经办、法制办赴北京市地方金融监督管理局进行调研,按照2019年北京市人大常委会立法工作计划对制定《北京市地方金融监督管理条例》立项论证；2018年11月末,浙江省人大常委会听取了对《浙江省地方金融条例(草案)》的意见和建议；2018年9月21日,江苏省人大常委会首次听取省政府作金融方面工作报告,《江苏省地方金融条例》已被列入江苏省人大常委会的立法计划,草案初稿和立法依据对照表正在起草。

对此，全国人大常委会法工委公开表示，在立法过程中，要严格遵循立法法的要求，地方立法绝对不能与上位法相抵触，要自觉维护我国立法的统一性。如果发生在国家制定法律或者行政法规生效之后，地方性法规同法律或者行政性法规相抵触的情况，该地方性法规一律无效，制定机关应当及时修改或者予以废止。

与此同时，一些已经出台金融监管法规的地方人大常委会纷纷表示，一定按照中央有关精神完善立法，将继续结合地方金融工作做好论证研究,必要时对条例进行补充完善。