司法建议书在“尴尬”中前行

很多熟悉法律的人都不知道法院有一项制度，可以通过下发司法建议的方式督促并帮助被建议单位有效及时地完善漏洞、弥补过失。这本可以成为一种良好的法律风险控制举措，如今却渐渐陷入一种尴尬的境地。

不久前，沈阳市中级人民法院法官梁丽丽收到了一份有关她发出的司法建议书的回函。作为一名长年在审判一线工作的法官来说，她还是小小地激动了一下。

她告诉记者，作为法官8年多来，从自己手中发出的司法建议书不下百余份，但能收到回复的屈指可数。

回复的公司是当地的一家国企。据梁丽丽介绍，他们不仅针对司法建议书逐条进行回复，还专门召开了公司大会专门学习。这是她作为法官以来，从未听说过的事情。

很多熟悉法律的人都不知道法院有一项制度，可以通过下发司法建议的方式督促并帮助被建议单位有效及时地完善漏洞、弥补过失。这本可以成为一种良好的法律风险控制举措，如今却渐渐陷入一种尴尬的境地。

司法建议制度创建于1980年，是人民法院在审判工作中，以预防纠纷和犯罪发生为目的，针对案件中有关单位和管理部门在制度上、工作上存在的问题，建议其健全规章制度，堵塞漏洞，提出改进和完善管理工作的制度，被认为是“审判职能的延伸和拓展”。它给法院以非强制形式回应社会现实问题提供了空间。

2012年3月，最高人民法院发文要求，要以司法建议作为化解社会矛盾、创新社会管理的“重要切入点”和“有效方法”。

不过，现实反馈似乎并不乐观。司法建议书被采纳率、回复率双低的情况在全国法院十分普遍。像梁丽丽这样在8年间得到个别复函的情形，并不是个例。

重视司法建议

能有效避免法律风险

“吃一堑长一智”这个再简单不过的道理，在许多收到司法建议的单位中却有着截然不同的表现。

梁丽丽告诉记者，许多被建议单位对待司法建议书的态度差别很大。

有的单位会十分重视并积极吸取教训，从中总结经验。当然，这样的单位占少数。有的却对此置之不理，甚至让他们领取司法建议书都很难，这就是现实中这项制度的尴尬所在。

在梁丽丽看来，这些当事人，特别是败诉方，不善于从中吸取教训“亡羊补牢”，才导致“吃一堑”也未必能“长一智”。

司法建议之所以普遍“不受待见”，梁丽丽认为，主要有两方面的原因，一是建议不具有生效法律文书的既判力和强制执行力；二是多数当事人不愿对裁判结果进行反思，缺少法律风险防控意识。

如何能够引起当事人的重视与反思，法院系统的工作人员也一直在思考。北京市第三中级人民法院民三庭庭长侯军告诉记者，现如今法院受理案件量较大，尤其是经济比较发达的地区，比如北京的基层法院，月人均结案量基本在数十件以上，案件数量多，极易造成司法建议的碎片化。比如，在有些容易产生纠纷的行业，有些企业或单位因各种原因成为法院“常客”。审理中，在制度建设、经营管理等方面总会出现漏洞，如果一案一建议就会十分琐碎，对被建议的对象来说，也很难引起重视。

北京第三中级人民法院曾经多次尝试以行业为主体，在案件审结后，将同一单位近期内相关的诉讼案件汇总归类，针对主要问题一次性给出司法建议。既避免了碎片化，也能引起受建议方足够重视。

去年“3·15”期间，北京第三中级人民法院就发现在早教以及美容行业经常会发生预付卡纠纷案件。据他们统计，仅2018年度该院共计634件此类案件中，因消费者购买商品引发的纠纷共418件，占比65.9%；因经营者提供服务引发的纠纷共216件，占比34.1%。由于行业缺乏监管和不诚信经营，早期教育培训机构以及美容院屡屡被诉，占该院受理的全部服务合同纠纷的38.9%。

为此，北京第三中级人民法院向国家相关监管部门发出专门的司法建议书，要求其加强对行业的监管，并得到了积极回应。

加强建立健全回复机制

如何保障司法建议的内容落实，决定着这项制度的未来。

2017年，在北京市朝阳区管辖范围内，曾经出现过多起因公证文书效力问题产生的纠纷。为此，司法部还专门对一些公证机关进行了处罚。

然而，从法院的视角来看，当时应该是法院最先了解到可能出现制度上的漏洞，但是他们的提醒效果确实有限。

据当时曾经参与过系列案件审理的赵鹏法官回忆，当时有个案件至今令他记忆深刻。

案情十分简单，因偿还欠款，刘某将自己名下的房子卖给了赵某。就在赵某办理房产过户时，刘某的哥哥向法院提起了诉讼并提交了借据以及相关的公证文书，并向法院申请查封该房屋。原来，刘某卖房前就同自家兄弟签订了75万元的借据和借款合同，并进行了公证。

公证书不同于司法文书，只要任何法律行为和有法律意义的文书、事实经过公证证明，就立即产生法律上的证据效力。

赵鹏发现，这份公证书是公证机关凭兄弟俩签署的借款合同和借据做出的，并没有具体的实际账目往来调查。也就是说，公证机关并没有就双方是否有真实的款项往来进行实质审查。这意味着当事人有可能会以虚假借贷来规避法律。

该案审理结束后，针对于公证机关可能存在的问题，赵鹏决定通过司法建议的形式提醒一下，“其实写建议的时候就已经想到了，有可能得不到回复，可是如果不写，感觉这个空子肯定还会有人利用，漏洞大了就会出大问题。”果不其然，赵鹏的设想得到了验证，公证机关果然没有回复，而这一系列问题在去年大量媒体曝光之后，也引发了广大群众的一致声讨。

司法建议“石沉大海”对于法官来说，似乎已经是件正常的事。为此，如何建立起良性的司法建议回复制度，可能是未来这项制度改革中的一项重点工作。

提高司法建议质量

除了一个强制的制度之外，如何增强司法建议书质量，也应该是法院系统需要积极探索的事情。

据了解，在我国个别法院系统，曾经将每年司法建议书的发放数量作为一项硬性的考核标准，这样就可能导致一些法院为了完成工作任务而强行发放司法建议书。

这应该不是司法建议制度建立的初衷。从我国目前法院的收案、结案量来看，要完成一定数量的司法建议书发放并不难，难点恰恰在于如何提高司法建议书的接纳率和重视程度。

此外，法官的工作核心还是在审判工作本身，如果过多地因为司法建议书而分担了原本就十分宝贵的工作时间，这种为了考核而产生的消耗有没有必要也值得深思。

因此，如何提高司法建议书的质量，远远比提高数量更重要得多。

据去年乌鲁木齐市法院系统公开的数据显示，该市新市区法院发出的司法建议书无论是在建议数量，还是采纳率、回复率上都远高于其他基层法院。

据负责此项工作的该院办公室副主任宋晨霞介绍，这与法院非常重视有关。她坦言，最初也有一些随意敷衍的情形。“对那些既没有具体建议也没有具体改正方案的建议书，一律退回”，先从源头上杜绝敷衍。

“你的建议中肯，方案可行，又确实为对方着想，采纳率自然也就提高了。”的确，据一位业内人士透露，有些司法建议内容空洞、言辞简单。并且多数司法建议局限于企事业单位的用人关系，向党委、人大以及学校、行政部门的具体行政行为建议较少，对社会热点、亟须解决的民生问题关注不够。同时由于缺乏可操作性，受建议单位往往无所适从。

司法建议有“谏”有“纳”，才能形成良性互动。有“谏”无“纳”的司法建议，很可能会成为一柄双刃剑。

建议所针对的行政单位的瑕疵或漏洞，如果得不到及时纠正，就极易留下给人钻空子的机会。

“有时候，司法建议就是良心建议、责任建议。”该人士直言。建议写得再好，对方置之不理也“白搭”。她认为，对于回复率和采纳率，真正该考核的是受建议的单位，特别是行政部门、政府机关、执法机构等。