专家：旅游市场乱象规制要解决执法难问题

“黑名单+备忘录”的信用监管机制，必然会对旅游市场中存在多年的顽疾、乱象起到一定的震慑作用，但最终要落到执法和监管层面，才能发挥实效。

□本社记者 任文岱

  去年底，文化和旅游部发布了《旅游市场黑名单管理办法（试行）》（下称《办法》），明确相关文化和旅游行政部门可将七类严重违法失信情形的旅游市场主体和从业人员列入旅游市场黑名单实施惩戒。

  具体包括因侵害旅游者合法权益，被人民法院判处刑罚的；在旅游经营活动中因妨害国（边）境管理受到刑事处罚的；受到文化和旅游行政部门或者文化市场综合执法机构吊销旅行社业务经营许可证、导游证处罚的等。

  这与此前发布的《关于对旅游领域严重失信相关责任主体实施联合惩戒的合作备忘录》，形成了“黑名单+备忘录”的信用监管机制。专家表示，这必然会对旅游市场存在多年的顽疾、乱象起到一定的震慑作用，但最终要落到执法和监管层面，才能发挥实效，要解决当前的旅游执法难问题。

“黑名单”有利有弊

  对外经贸大学法学院教授苏号朋表示，《办法》所列7类严重违法失信行为全部属于旅游市场主体及其从业人员在旅游经营过程中的严重违法行为或不规范经营导致严重后果的行为，可以促使旅游市场主体及其从业人员提高旅游服务质量，诚信经营，尊重旅游者的合法权益，真正让旅游消费者成为“上帝”，而不再是被欺骗、被谩骂的受害者。

  《办法》并没有将旅游市场主体及其从业人员的所有违法行为均列入“黑名单”之列，而是仅限于严重违法或者导致严重后果的行为，且仅限定旅游经营的范围之列，苏号朋分析称，这种做法既避免了打击范围过大，也具有明确的针对性。

  北京市法学会旅游法学研究会会长杨富斌认为，黑名单制度对旅游市场的经营主体肯定会起到一定的震慑作用，促使旅游市场主体规范经营，但他同时表示，实践中很多的旅游纠纷进入不到黑名单监管的范围，另一方面，可能也会加剧现实中私了解决纠纷的现象。

  杨富斌指出，旅游引起的纠纷或者受到行政处罚旅游经营主体，多是涉及旅游法第35条规定内容，包括强迫购物、另付费旅游项目、导游吃回扣等。

  旅游法第35条规定，旅行社不得以不合理的低价组织旅游活动，诱骗旅游者，并通过安排购物或者另行付费旅游项目获取回扣等不正当利益。旅行社组织、接待旅游者，不得指定具体购物场所，不得安排另行付费旅游项目。但是，经双方协商一致或者旅游者要求，且不影响其他旅游者行程安排的除外。

  据杨富斌介绍，实践中很少有被刑事处罚的旅游经营主体，进入到法院的多是民事纠纷，多是双方就赔偿问题谈不拢，比如消费者要求的双倍赔偿、精神损害赔偿等，还有就是涉及人身损害、伤亡赔偿纠纷等。而大多数旅游纠纷都被化解在法院门外，纠纷多是旅行社为避免自身形象受损，以及行政部门顾及政府形象，而通过赔偿私了或者调解解决，游客往往嫌麻烦，通常都会和解。

  “很多旅行社怕当‘被告’，能用钱解决的，基本上就私了，除非游客要的赔偿太多，旅行社不愿给，才会走到司法程序。”杨富斌说。

基层“旅游执法”力量缺失

  苏号朋也认为，对旅游市场的规范是系统工程，不可能仅借助该《办法》即能达到规制效果。依法对旅游市场进行严格监管是实现旅游市场秩序改善的根本途径。

  “从我国法律、法规的文本数量、规模、规制的范围和措施、内容的完善程度而言，已经足以规制旅游市场的乱象。因此，从目前来看，规制旅游市场的乱象不在于法律不完善，而在于执法不严、市场主体不诚信、惩戒措施未得到充分落实。”苏号朋说。

  根据我国旅游法明确规定，县级以上地方政府要建立旅游综合协调机制，建立旅游市场综合监管机制，设立旅游投诉统一受理机制，以及旅游安全综合保障机制等。

  但杨富斌表示，旅游市场涉面甚广，在监管方面除了涉及旅游部门，还包括公安、交通、税务、工商、物价、安全、卫生等主要部门。   

  “但这些部门不可能都来管旅游。”杨富斌说，旅游部门实际能够监管的就是旅行社和酒店。如果实践中，旅游部门的工作人员明知一辆车没有旅行经营资质却在拉游客，但是因为不是适格的执法主体，就不能介入监管，这种情况就需要协调调动交警部门的力量，但部门间的协调并不容易，工作量都很大。

  杨富斌介绍，通过调研发现，国内大部分地区都尚未设立旅游综合执法机构，对旅游纠纷的处理机制就很难完善。“目前，做得好的典型是黄山市，他们成立了具有独立行政执法主体资格的旅游管理综合执法局，囊括了文旅、交通、物价、食品安全、公安等多部门，并且有行政执法权，监管、执法和查处实现统一。”

  海南三亚旅游巡回法庭以及旅游警察支队也是很好的范本，是行政执法的很好补充。全国多地也有学习三亚做法的，但仍存在问题，以北京为例，北京旅游警察只在市一级设立，各区并没有，这就意味着旅游执法的“最后一公里”没有很好的保障，基层旅游执法力量是缺失的。

旅游执法的“灰色地带”

  “扭转旅游市场乱象的关键和根本是企业合法、合规经营。在目前旅游企业整体诚信度不高、改善经营的主动性不强的情况下，严格监管、真正落实各项惩戒措施是必由之路。”苏号朋表示，市场的规范化既是企业做出来的，也是执法机关管出来的。在当前形势下，严格监管仍然是重要的途径。

  杨富斌说，从现状看，旅游市场鱼龙混杂，旅行社数量太多，设立门槛太低。“过去是先审批旅行社的资质，资质达到要求才能到工商部门申请设立登记。现在的实践中，都是先到工商部门申请注册公司，然后再去申请旅行社资质，而很多公司在没有申请下旅行社资质时就已经开始做旅行社。法律规定的必须具备的经营管理人员和导游资质要求，在很多旅行社都是空壳子，比如导游，他们都是在各旅行社之间自由流动的。”

  除此之外，杨富斌介绍，旅行社门市部也格外乱。“很多旅行社跨省设立门市部。在当地租个门店招聘两三个人就能招揽游客了。但不同于旅行社分社，门市部不具备法人资格。在实际执法中，出现违法违规行为，当地的执法机关没办法处理，只能处理总社，但是总社在外省，需要总社所在地的执法机关去处理，所以给当地执法部门造成很大难题。”

  杨富斌认为，这意味着很多跨省设立的旅行社的门市部实际上处在旅游执法的灰色地带，而往往旅行社总社对这些门市部也难以做到实际监管，“应该禁止旅行社跨省跨地区设门市部”。

  还有存在多年的导游吃回扣问题，虽然现有法律明确规定禁止导游拿佣金，旅行社要给导游发基本工资，但是杨富斌表示，立法本意是好的，一定程度上保护了一部分导游的权益，但在很多旅游发达地区，无论是旅行社还是导游，都对此规定不以为然。

  “法律规定旅行社要发给导游基本工资意味着导游要跟旅行社签订固定的聘用合同，导游就只能在这一家旅行社工作，但很多导游都是自由流动，这样赚钱更多，不需要那份基本工资，这实际是市场行为，佣金和消费也都是他们付出劳动得来的，所以立法不能在这上面一刀切，立法和执法需要监管的是强迫交易、强迫购物的行为。”杨富斌说。

  对于近两年大热的民宿业，杨富斌和苏号朋皆表示，民宿市场基本上也处于监管的灰色地带。

  苏号朋表示，到目前为止，我国尚未出台直接针对民宿的监管立法，地方立法也很少见。这既不利于民宿的进一步规范发展，也不利于旅游消费者的权益保护。因此，应尽快制定民宿监管的立法。

  “对于当前存在的监管漏洞或者监管争议，应充分利用旅游市场综合监管机制，首先应认可民宿属于旅游市场的组成部分，将其纳入旅游市场监管范围。其次，确定民宿的市场监管机构，使其成为牵头单位，建立相应的监管机制。再次，应在鼓励民宿发展的基础上，建立适度宽松的准入门槛和经营要求，逐步规范，使其成为旅游市场的有机组成部分。”苏号朋建议。