刍议农地“三权分置”中农民权益保障问题

城镇化过程中无法回避的法治问题就是农村征地拆迁所带来的行政法的规制问题，具体表现为由此引发的大量行政复议、行政诉讼，大量讼争背后折射的是如何实现经济社会发展与政府法治建设的平衡。

  随着城镇化进程的加快，农地产权制度日益呈现出创新的必要。以所有权和承包经营权“两权分离”为特征的农地产权制度，调整为所有权、承包权、经营权“三权分置”的制度格局，已成大势所趋。土地征收为城镇化发展提供了广阔的空间，也带来诸多问题。土地的长期闲置，侵害的是农民利益，浪费的是土地资源，损害的是政府形象。城镇化过程中无法回避的法治问题就是农村征地拆迁所带来的行政法的规制问题，具体表现为由此引发的大量行政复议、行政诉讼，大量讼争背后折射的是如何实现经济社会发展与政府法治建设的平衡。

  为了更直观具体的阐释本文主题，笔者以区域A和该区域中心城市B为例。A区域分别由区域性中心城市B和周边若干农村组成。下面以区域A和中心城市B的复议诉讼案件数据为依据具体进行阐释。

农村建设项目

引发行政争议问题突出

  2018年,城市B法院审理的行政案件中,行政机关作出的行政行为因事实不清、证据不足、适用法律错误、程序违法、超越职权或滥用职权等原因而被撤销的占到败诉案件的 66.25%。不能严格依法作出行政行为仍然是行政机关败诉的主要原因。其中,因认定事实不清、主要证据不足而导致败诉的,占全部败诉案件的42%。有些政府机关在没有彻底查清案件基本情况或没有充分证据证明的情况下就作出了具体行政行为。还有部分案件虽未判决行政机关败诉,但也或多或少存在证据瑕疵问题。此外,2018年由于违反法定程序而导致行政机关败诉的案件占全部败诉案件的5%。这说明重实体、轻程序现象在一些政府机关执法中仍然存在。另外,行政机关因适用法律、法规错误而败诉的案件占全部败诉案件的8%,因超越或滥用法定职权而败诉的案件占全部败诉案件的3%。  

  涉及城乡发展和人民群众利益的城乡建设项目,引发不动产征收补偿和搬迁,以及国土资源、规划行政许可和相关政府信息公开等行政案件较多,而且是群诉群访。2018年度城市B中级人民法院审理的涉不动产征收、补偿和拆迁的一审行政案件达74件,占全部一审案件的26.4%。其中,诉征收决定的有15件,占5.4%;诉补偿决定的有5件,占1.8%;诉强制拆迁的有11件,占3.9%;诉行政违法迫使搬迁的有9件,占3.2%;相关政府信息公开类案件有6件,占2.1%;涉不动产征收、补偿和拆迁的行政裁决、行政复议、行政告知、行政答复和行政不作为类案件有28件,占10%。其中反映出的突出问题有:一是集体土地上房屋征收补偿问题较多,行政机关相互推诿问题严重。尤其是城市规划区内集体土地上房屋的征收补偿更是问题较多,主要原因在于该领域以政策指导为主,缺少法律规范。因此有的地方政府为回避矛盾实施变相拆迁,如多地开展的“旧村改造”项目,多以村委会名义进行补偿和拆迁。强制拆除行为被诉后,行政机关之间往往互相推诿,不积极主动地承担合法性审查职责；二是征收补偿和搬迁工作中对当事人的正当程序权利保护不够。在城乡建设项目引发的行政案件中,有的是土地、房屋征收补偿中行政机关没能及时保障被征收人的知情权,未依法公告征收决定、补偿决定和征收方案,未依法及时公开征收补偿工作中的调查登记结果、补偿情况等各类信息等;有的是征收补偿过程中程序违法,未能按时送达,未能及时保障当事人的申辩异议权等；三是征收、搬迁的具体实施行为亟待规范。有些具体实施征收、搬迁工作的部门和人员违法采取断水断电、阻断交通、破坏环境等不当措施迫使被征收人搬迁,使被搬迁人产生不满情绪,引发争议较多。该类案件不易确定违法行为的实施主体,一些行政机关推诿了事,不主动承担查清事实,追究相关组织或人员责任的职责,在群众中造成不良影响。

“三权分置”下

农民合法权益保障的途径

  强化法治思维和源头预防意识，建议进一步规范行政权力运行。明确制定政府权力清单、责任清单和市场准入负面清单,依法公开行政权力事项的内容、对象、条件、程序,未经公开不得实施。进一步规范行政权力运行流程,逐步实现权力运行的全程实时监控。进一步完善行政执法程序,严格执行执法全程记录制度,落实重大执法决定法制审核制度,健全行政裁量权基准制度。建议加强源头预防。进一步加强行政机关的内部监督,健全行政争议源头预防机制。进一步建立健全行政执法责任追究机制,明确问责对象、问责方式和问责程序。进一步加强一线行政执法队伍建设,不断提高其执法能力和水平。

  充分尊重农民意愿，切实保障农民权利。“三权分置”改革是农民集体经济和社会运行方式的变革，是否采用“三权分置”的权利体系应由农民集体民主决定，而不能通过行政等手段加以强制推广。作为农业生产的主体，农民与土地制度的创新和发展具有必然的联系。在农地产权“三权分置”的过程中，一定要充分尊重农民的意愿和主体地位，切实保障农民的根本权利，做好宣传，让农民群体理解并接受“三权分置”的目的意义，使农地产权确权登记颁证工作得以顺利开展。

  完善法律制度规定。一是完善现有法律，在《物权法》中，明确规定农村土地所有权、农村土地承包权和农村土地经营权的物权属性，规定三权在占有、使用、收益和处置方面的权能边界划分，规定三权权利主体所享有的权利和应当承担的义务；二是为填补农村土地经营权的上位法律空白，建议制定相关法律，规范和保障经营权实现；三是对农用地流转过程制定详细严密的法律法规，明确程序和环节，防止出现纰漏，进而侵犯农民合法权益的事情发生。

  加强经营权环节监管。一是要加强经营权流转的价格监管。要充分运用宏观调控手段，实现农村土地经营权流转价格的合理化；二是要加强经营权流转的期限监管。农业生产的投资回收周期较长，在进行农村土地经营权流转时要充分考虑这一点，合理确定流转期限；三是要加强经营权流转的程序监管。制定严格的经营权获取准入机制，对工商资本进入农村进行严密把关。

  免除农民后顾之忧，实现城乡统筹发展。“三权分置”改革必须考虑农村集体经济发展程度。“三权分置”改革是农地产权制度改革，也是经济体制和社会运行方式的变革。“三权分置”的一个直接结果是农民个体的解放，农民在享受集体土地权益的同时，也具有自主营业、自主谋生的自由，同时也应当有承担经营失败、失业等风险的能力。显然，改革应以相应程度的社会保障体系的建立作为保障。在农民集体经济自身担当一部分功能的同时，国家对农村养老、医疗、就业等社会保障的完善是必然趋势。逐渐实现城乡一体化建设，破除城乡二元体制，让农村与城市充分接轨，农民在城市和农村都能得到较好的发展，为农村土地承包权与经营权的分离创造良好的制度和社会条件。