反腐败国家立法的时代意义与制度实践

反腐败国家立法对整个法治体系的建设至关重要，其“顶层设计”的目的应该是协调解决好“不敢腐”“不能腐”“不想腐”的问题，并实现四个转变。

党的十八大以后，中国特色反腐败立法体系建设进入新常态，中共中央将“加强反腐倡廉法律法规制度建设”纳入《建立健全惩治和预防腐败体系2013-2017年工作规划》。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（简称《决定》）明确提出，“要加快推进反腐败国家立法，完善惩治和预防腐败体系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制，坚决遏制和预防腐败现象。”党的十九大报告对反腐形势做出判断并明确目标：“当前，反腐败斗争形势依然严峻复杂，巩固压倒性态势、夺取压倒性胜利的决心必须坚如磐石。”新时代我国反腐败面临新问题，中共中央的上述决策性部署构成了推进反腐败国家立法的逻辑起点，推进反腐败国家立法是在法治轨道上深化反腐败斗争的迫切需要，具有十分重要的时代价值，并引发相关的制度实践。

反腐败国家立法的时代意义

建设中国特色社会主义法治体系作为全面推进依法治国的总目标，提出了建设反腐败国家立法体系的要求，反腐败国家立法是关涉国家安全、社会福祉和公民自由的基本法律，对整个法治体系的建设至关重要。

首先，推进反腐败国家立法事关全面依法治国的大局。改革开放40多年来，中国特色的反腐倡廉制度体系基本建成，但现有的法规制度尚未跟上世易时移的现实变化。譬如反腐形势的变化的研究分析、反腐程序的完善、反腐效能的保障等，没有形成一个完整的系统，且极为分散。因此，推进反腐败国家立法，完善惩治和预防腐败体系，是对全面依法治国精神的落实，是深化党风廉政建设和反腐败工作的需要，是反腐败走向规范化、制度化的根本保障，是人民群众日益增长的美好生活需要中的法治要求。

其次，推进反腐败国家立法有助于形成法律合力。反腐败国家立法建设是一个系统性工程，需要有一整套的立法，不仅包括刑法、刑事诉讼法，还包括监察法等，比如涉及财产申报、领导干部重要事项报告、处罚和教育挽救、个人财产没收、政府信息公开等一系列法律。它是一个系统工程，需要形成法律部门的合力。就反腐败国家意志而言，我国虽然有宪法、刑法、行政法、刑事诉讼法等反腐败法律，但大量未构成犯罪的腐败行为游离在国家法律规制之外，司法实践中相当多的腐败行为在“罪与非罪”的区分中没有受到法律明确规制。将现行党委、政府、国家多元化惩治腐败制度整合为一元化反腐败国家立法，可以弥补国家对腐败行为适度容忍的立法缺陷。它不仅是深入开展反腐败斗争的当务之急，而且对完善我国反腐败领导体制和工作机制，增强反腐败斗争的协同性和有效性具有基础性意义。

再次，推进反腐败国家立法有助于提升反腐败的效能。现代法治社会应该去善于治理腐败，而不是单纯地惩罚腐败。与此对应，法学应提供理性的、法治化的反腐败国家立法建设模式。就反腐败立法体系而言，个体的腐败嵌套于微观系统、中间系统、外部系统和宏观系统。微观系统指个体活动和交往的直接环境，中间系统是指各微观系统之间的相互联系与影响，外部系统是指个体并未直接处于但却对其发展有影响的系统，宏观系统是指存在于三个系统之上的社会环境和文化环境。统一的反腐败国家立法对上述四个系统都有所涵摄，能够更为淋漓尽致地发挥反腐败立法体系的功能，从而形成立法凝聚效应。

总之，反腐败国家立法体系作为国家治理的重要手段，在中国特色社会主义法治体系中的地位至关重要。反腐败国家立法事关全面依法治国的大局，是全面深化依法治国实践的关键，自然有科学立法、民主立法的基本要求。而实现反腐败立法的科学化与民主化，则应该重视反腐败国家立法的制度实践。

反腐败国家立法的制度实践

在全面推进依法治国的当下，反腐败国家立法的价值观念、制度路径与规范选择等应该结合我国社会转型给予更加充分、系统的深度研究。这既是从严治理腐败背景下迫切需要解决的突出问题，也是国家治理方式转变过程中长期面临但并没有得到很好解决的问题。归纳而言，反腐败国家立法的“顶层设计”的目的是协调解决好“不敢腐”“不想腐”“不想腐”的问题。这大致需要实现四个转变。

一是实现从“分散立法”到“统一立法”的转变。从反腐败立法的法理基础来看，统一性与系统性成为制约反腐立法的症结所在：涉及反腐败立法的有关法律依据分散在各法律、党内规范中，缺乏统一系统，致使预防与惩治腐败的效果不明显。加强反腐败立法，不仅需要借鉴国外经验，结合我国立法实际和反腐败需要，制定系列法律法规，完善宪法、刑法、刑事诉讼法、行政法、经济法等的反腐败法律条款，形成预防惩治腐败的法律体系，而且需要通过制定“统一反腐败法”明确腐败的边界及其标准，明确腐败的内容和形式，界定公共权力的边界，规范权力授予的形式、行使的程序和适用的范围等，并就监督、预防和惩处腐败等做出具体化、明确化的规定。当然，立足于统一立法的视角，我国不仅要制定统一反腐败法，而且需要完善宪法、刑法、行政法、经济法等部门法的规定，在上述法律中设定专门的反腐败条款，正确界定腐败者的刑事责任、行政责任与民事责任，正确界定腐败案件处理的正当程序，并实现党内法规与国家法律的有效衔接。

二是实现从“权力反腐”向“制度反腐”的转变。从某种意义上说，腐败发生的根本原因是不遵守制度，突破制度规定运用权力。通过法治思维反腐治权，就是要强调以制度规范权力，以民主监督权力，建立并完善以法律控制权力、以权力和权利制约权力的制度和机制，最大限度地减少公权力腐败的机会，最大限度地增加公权力腐败的成本。因此，若能建构合理的制度有效制约权力，那么显然有利于从外围堵截腐败的发生。在不同制度安排下，人的行为选择也会不同。某一个领域之所以会系统地发生腐败行为，与其特定的制度安排有必然的因果联系。理论上，预防腐败最理想的状态是让理性人选择廉洁。但这必须进行制度创新和改革，或改变制度安排。因此，用法治思维和法治方式反腐败，让权力在法治的轨道上运行，应当成为反腐败国家立法的制度选择。这就需要加快制定宪法实施监督法、反腐败法、公职人员财产申报法、国家机关编制法、重大决策程序法、政务公开法、行政组织法等法律，修改刑法进一步加大对腐败犯罪的惩罚力度，完善有关行政法（如政府采购法、招投标法）和经济法从制度源头上堵住或减少公权力寻租的可能。

三是实现从“分散反腐”向“系统反腐”的转变。中国反腐需要在宏观战略层面，确立“积极治理主义”理念在国家腐败治理体系中的首要地位，实施重点化构建、系统化推进、协同化衔接，形成以“统一反腐败法”为中心，重点预防性立法为支撑、控权性法律相配合的多层次、立体化、综合化的反腐立法体系：首先，注重事先预防腐败的立法。权力本身是一把双刃剑，运用得当可以给人类社会带来福祉，运用不当则可能带来腐败。这就需要有预防性的制度规范，注重运用法律手段约束政府和政府官员的行为，防止腐败滋生和蔓延。其次，注重将公务员的道德义务上升为法律规范。“严谨、守法”的社会文化特征对反腐有着重要影响。这就要求公职人员必须奉公守法、廉洁自律，不得贪赃枉法、不得以权谋私、不得营私舞弊、不得参加政治捐款等政治性金钱收受活动。再次，避免权力寻租立法。权力“一半是天使，一半是魔鬼”，权力滥用与腐败相伴而生，成为中国社会主义法治建设进程中的“毒瘤”。腐败是一种寻租活动，治理腐败的重要措施是釜底抽薪，把行政权力同市场交易活动分开，这需要经济法律积极作为，建构产权清晰、权责明确的市场经济制度。最后，要注重构建综合系统的反腐败法律体系。有关反腐败的法律囊括了预防腐败和惩治腐败的法律，国家预防和惩治腐败的法律是一体化的，在同一法律中规定了预防和惩治两方面的措施，把惩治犯罪作为预防犯罪的一个有机组成部分。

四是实现从“国家垄断”到“协同治理”的转变。我国必须改变传统的主要由国家垄断的反腐败体系，确立由“国家与社会整体对付腐败的二元反应体系”，即从根本上改变传统的运动式的腐败治理模式，建立常态社会的腐败协同治理模式。国家和全社会必须充分认识立法作为一种心理威慑力量作用的有限性，树立违法相对性观念。只要大家承认腐败源于社会基本矛盾，是社会矛盾和社会结构中诸多导致腐败因素综合力量作用的结果，就应当合乎逻辑地得出法律作为一种来自外部的心理威慑力量，显然不可能与促成腐败的社会基本矛盾等深层次原因相抗衡。只有在消除社会结构中诸多导致腐败因素的基础上，法律才能发生其预防腐败的功能。在整个社会控制腐败系统工程中，法律只是发挥十分有限的作用，且立法投入的多少和腐败率的高低不可能成简单的反比关系。对于社会治理的参与，法律必须固守其维护矫正正义的精神气质和保护公民自由的根本价值。反腐败不只是抓贪官，需要重视反腐败的制度建设，以着力构建反腐败预防与惩罚的体制、机制，实现党内法规与国家法律之间的衔接，并最终形成“事前预防+事中干预+事后惩罚”的协同式腐败治理体系。其中，廉洁教育、社会动员等成为事前预防的必要措施，党纪处分是事中干预的有效举措，而法律惩罚则是腐败预防的最后一道防线。

在新时代，推进反腐败国家立法，是全面推进依法治国的必然要求，是反腐败斗争深入发展的必然要求。我国当前初步形成了以党内法规与国家立法为框架的腐败治理体系，但反腐败立法的体系问题尚待完善，弥补国家对腐败行为适度容忍的立法缺陷，将现行国家、政府多元化惩治腐败制度整合为一元化反腐败国家立法，制定“统一反腐败法”是制度反腐的现实需求。这有利于零散反腐败文件的系统化、法律化，保持惩治腐败、预防腐败以及反腐败国际合作上的长效和稳定。

（作者系江苏省法学会廉政法制研究会副会长，南京师范大学法学院副院长、教授）