高其才：要强调“依法”和“自治”

村规民约如何发挥作用？

高其才：要强调“依法”和“自治”

    在法治背景下，如何解决村规民约在制定程序、具体内容及实施过程等方面存在的问题，合理构建村规民约积极作用的发挥机制，都是当前农村基层治理中面临的难题。

  村规民约作为我国农村自治的重要体现，长期以来，在保障基层民主、管理公共事务、解决民间纠纷等方面发挥了重要积极作用。

  但近年来，为社会风气等因素所累，村规民约在基层社会治理呈现一定程度的失范状态，为我国农村基层治理和乡村振兴带来考验。

  近日，清华大学法学院教授、博士生导师高其才在接受民主与法制社记者专访时表示，从实际情况来看，村规民约作为在农村基层治理中发挥的作用仍是无可取代的，但不可否认的是，一些地区的村规民约也反映出一定的消极作用，如侵犯村民财产权、人身权等合法性权益问题。

  “当代中国乡村经历过和正经历着的变迁、当代中国建设法治国家的新目标、乡村社会治理呈现的新特点、乡村社会秩序建构所面临的新要求，给村规民约的发展提出了许多新的挑战。”在高其才看来，找到制约村规民约在基层社会治理中发挥积极作用的因素，并将其最大程度消除，是当前村规民约在基层社会治理中发挥作用的关键所在。

消极的“村规民约”

  多年来，高其才在对浙江、广西、贵州、湖南等地乡村的实地调研中发现，村规民约在社会治理中的消极作用主要包括违反国家法律，侵犯村民财产权、人身权等合法权益；实施方式简单、粗暴，处罚规范违法；村规民约在促进乡村经济发展方面的作用较为薄弱；村规民约制定过程缺乏全体村民或者村民代表的广泛讨论等方面的问题。

  “有的村规民约强制性要求村民承担某种义务，否则就会剥夺或限制其合法财产权益。有些违反国家法律规定，在村规民约中规定了罚款条款，罚款金额小到几元，上至万元，甚至还有规定村委会有没收违法财产的权限。”

  高其才表示，这超越了村民自治的范围，侵犯了国家权力。村规民约本质上是自治“合约”，不能设定罚款；规定数额较小的违约金是合理的，但是如果村规民约规定的违约金数额较高，并且赋予村民委员会等组织较大处罚权限则很有可能侵害到村民的正当权益。

  从现有状况来看，许多村规民约主要规范社会治安、公益事业建设、护林防火、纠纷解决等事宜，对农民致富、产业发展、集体经济发展等较少列入村规民约的调整范畴，忽略了村规民约在农村经济发展、农民收入增加方面的作用。

  村规民约的制定在程序和内容上也存在一定的问题。高其才介绍，在村规民约的实施中，通过调查发现，“有些村规民约制定过程中仅由少数村干部商量决定，公开、透明度低，缺乏规范和民主；或者仅仅依照范本简单照搬照抄、针对性不强，内容空洞，不具有可操作性，与村民的生产和生活关系不大，甚至还存在千村一面的情况。很多都成了‘墙上文字’，实践性和效力性均不强。”

村规民约

积极作用得不到有效发挥

  根据我国现行法律规定，基层政权只到乡（镇）一级，村以下实行自治。我国农村自治模式下，农村治理存在两种不同的权力，这两种权力彼此之间相对独立且冲突不断：一是乡镇政府代表国家自上而下行使的行政管理权，二是村委会代表村民自下而上行使的自治权。

  高其才介绍，根据我国现行法律制度，村民自治权是由宪法、法律赋予的，村民自治不得违反宪法、法律规定，授予乡镇行政机关“责令改正”的纠错权，村委会实际上成为更低一级的“行政机关”。

  “这种制度设计上的模糊，导致自治权实际上成为行政权主导下的‘有限自治’，因此，在乡村治理实践中，经常出现国家行政权力过度干预村规民约制定实施的现象，损害村民自治，背离村民自治制度设计的初衷。”高其才说，乡村政治实际上成为“官督民治”“官辅民治”，没有形成真正的自治，行政权对村民自治和村规民约的过度指导会严重制约村规民约发挥应有的作用。

  除此之外，在推进依法治国的大背景下，当前农村的基层社会治理中，村规民约作为传统习惯与现代国家法律共同约束村民，产生了法治与自治的碰撞和较量。

  以村规民约中规定“罚款”为例，高其才介绍，即使知晓此规定违反国家法律的规定，也并不意味着村民在实际中就会按照法律规定办事。“他们转而签订协议以违约金的形式进行，按协议办事，这在本质上还是村规民约在起作用。”

  也因此，高其才表示，在法治社会建设背景下，如何解决村规民约本身在制定程序、具体内容及实施过程等方面存在的问题，合理构建村规民约积极作用的发挥机制，都是当前农村基层治理中面临的难题。

强调“依法”和“自治”

  高其才说，农村问题依然是当代中国面临的核心问题，社会治理规范不仅仅包括国家法律，而且还包括村规民约等其他社会规范。村规民约能够较好地实现国家法对乡村的治理，满足村民的法律需求，推动村民履行法律规定的义务，又能保留吸收传统习惯法中的有益内容，实现村治在传统与现实之间的赓续。

  “当前村规民约作用机制构建是一个极其复杂的系统性工程，不仅需要将其置入国家制定法与地方习惯法、国家权力与乡村自治的语境中予以考察，同时也要将其置入全面推进依法治国和法治国家、法治社会建设的宏大背景下考察。”他同时强调，一个根本性的前提问题是，我们应当怎样来定位乡村，认识我国乡村的实际状况，这涉及乡村城市化、乡村行政化等基本问题。

  具体如何构建村规民约积极作用发挥机制？高其才认为，最重要的是，我们应当强调“依法”和“自治”的作用。

  所谓“依法”，是指村规民约的制定和实施必须依法进行。“在制定上，程序应公开透明化，利用现代信息技术，如微信群，扩大村民的参与。在内容上，应符合国家法律的规定，同时应该注意提高村规民约的议制水平，避免内容出现僵化、虚化等问题，在国家法律与地方习惯法之间寻求平衡。在实施层面，要有明确的执行主体，并在法律框架下执行。

  “自治”是积极地尊重村民自治，尊重村民的主体地位。高其才说，村规民约作为一种社会自治规范，是在国家法律下，独立地针对当地实际情况进行村规民约的创制和实施，就乡村经济发展和社会管理事务建章立制的，所以应当尊重村规民约的自治性、独立性和地方性。”

  “在把握国家法与习惯法两种话语体系在村规民约中如何平衡的问题上，从长远来看，国家法应给村规民约预留适度空间，否则可能会出现国家法日益‘侵蚀’村规民约的现象，也因此会限制村规民约在基层社会治理中的积极作用。”高其才说。

  他还强调“田野调查”的重要性。他指出，在制定村规民约前，村委会应该在当地政府的指导下，对当地传统乡约、习惯进行调查。

  “对村规民约，首先应是把事实层面弄明白，其次考虑它为什么会存在，第三还要看它现在有着什么样的作用空间以及村民持何种态度，随后再通过一个循序渐进的过程，把不好的内容慢慢地消除掉。”