公益诉讼 未检 修法 2018年检察工作三大关键词

  “公益诉讼、未检工作、修法”成为2018年检察机关工作三大关键词。公益诉讼、未检机构设置和人员配备向专业化迈进，人民检察院组织法、刑事诉讼法等法律修订工作为制度实施规范化大大提供了便利。

  “2018年司法体制改革和检察改革站在了新时代的新起点，改革力度空前。”曾在最高人民检察院民行厅挂职副厅长的西南政法大学教授刘艺说，回顾2018年，检察机关出色完成了改革推进的规划任务。其中，公益诉讼、未检工作及人民检察院组织法修法等成为亮点。

  广州市检察院一位不愿具名的检察官表示，2018年检察改革在公益诉讼，特别是刑事附带民事公益诉讼工作推进方面，成效显著。成都市人民检察院未成年人检察处处长赵霞说，2018年未检工作取得了五大方面成果。

公益诉讼成果频出

  “2018年1月至11月，全国检察机关共立案公益诉讼案件89523件，提出检察建议、发布公告78448件、提起诉讼2560件。”2018年12月25日，最高检副检察长张雪樵介绍称，2018年1月至11月，检察机关办理诉前程序案件占比96.84%，诉前程序行政机关整改率达94.42%。检察机关通过办理公益诉讼案件挽回直接经济损失239亿余元。

  “2018年，检察机关提起公益诉讼，不仅在机构设置和人员配备上向专业化迈进，而且在制度实施的规范化建设方面取得了较大成效。”法学博士、华南理工大学法学院讲师黄旭东认为，2018年检察机关提起公益诉讼主要取得了五大成就：

  一是“两高”达成共识，2018年3月，最高检与最高法联合发布《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，明确了检察机关“公益诉讼起诉人”身份等具体问题。

  二是最高检制订了《检察机关民事公益诉讼案件办案指南（试行）》《检察机关行政公益诉讼案件办案指南（试行）》，给各级检察机关办理公益诉讼案件提供了具体详实的指引。

  三是最高检部署开展“保障千家万户舌尖上的安全”公益诉讼专项监督活动，并将英烈名誉保护纳入民事公益诉讼范围。

  四是公益诉讼办案规模大幅上升，办案质量和效果显著提升，获得了社会各界的支持，全国20多个省委书记批示，20多个省委省政府发文支持公益诉讼工作。

  五是一些地方强化诉前程序，通过诉前程序的圆桌会议、听证、公开宣告等形式，充分尊重和调动行政机关自我纠错的积极性、主动性，行政机关主动整改比例明显提高。

  重庆大学法学院博士研究生郭成说，2018年检察公益诉讼工作全面展开，除上述成绩外，2018年5月，法律正式明确检察机关可以对侵害英烈名誉荣誉案件提起公益诉讼；7月，最高检设立公益诉讼检察厅，专门负责检察公益诉讼；11月，最高检与生态环境部签署合作协议，互派业务骨干挂职交流，互通相关执法和司法信息；11月5日，中国检察机关首家公益诉讼鉴定机构——河南检察公益诉讼研究院鉴定中心正式宣告成立等。

  “河南检察公益诉讼研究院鉴定中心的成立为探索解决目前公益诉讼案件普遍存在鉴定难、鉴定乱、鉴定收费高等突出问题提供了思路。”郭成认为，除此之外，检察系统尝试推进跨行政区划公益诉讼案件办理、借助“外脑”优化公益诉讼等工作，都也值得重视。

  刘艺认为，最高检组织开展“保障千家万户舌尖上的安全”专项监督活动，正是解决检察机关应对提起公益诉讼过程中遇到的热点、难点问题采取的有力措施。

  另外，针对公益诉讼线索发现难问题，各地检察院纷纷开通公益诉讼举报中心或举报专线。如海南省检察院一分院成立了公益诉讼案件举报中心，上海市浦东区检察院公益诉讼线索“随手拍”举报平台上线。

  同时，多地检察机关将公益诉讼与智慧检务建设有机结合，积极破解公益诉讼线索收集和取证难题。如长春检察院开发公益诉讼办案APP，海南利用智慧检务系统已立案169件。2018年1月，最高检还印发了《最高人民检察院关于深化智慧检务建设的意见》。

未检发展迎高峰期

  “今年是未成年人检察事业发展的高峰期。”2018年12月14日，最高检检察长张军在第二届全国检察机关未成年人检察业务竞赛上透露，中央已批准最高检内设机构改革方案，增设未成年人检察工作内设机构，专门负责未成年人检察工作。

  刘艺认为，2018年，未成年人检察事业主要取得了五大成果：

  一是2018年2月，最高检与共青团中央会签的《关于构建未成年人检察工作社会支持体系合作框架协议》明确，各级共青团培育扶持青少年司法类社会工作服务机构，建设专业社工队伍，协助开展附条件不起诉考察帮教、社会调查、合适成年人到场等工作；建立检察机关、共青团组织保护未成年人联动机制，健全未成年人行政保护与司法保护衔接机制等。

  二是2018年3月，最高检印发《最高人民检察院关于全面加强未成年人国家司法救助工作的意见》明确，八类因本人或其抚养人遭受不法侵害等陷入困境的未成年人将获国家司法救助，救助金额一般以案件管辖地所在省份上一年度职工月平均工资为基准等。

  三是积极推进法治进校园和担任法治副校长工作。张军、最高检侦查监督厅厅长张志杰、最高检未检办主任郑新俭等被聘任为法治副校长。广东、新疆、吉林省级检察院检察长及吉林省405名检察长、上海市21名检察长，分别被当地学校聘任为法治副校长。

  四是最高检发布侵害未成年人权益犯罪指导性案例。“某小学原班主任齐某强奸、猥亵儿童案”“无业游民骆某猥亵儿童案”“继母于某虐待案”，分别以准确适用奸淫幼女“情节恶劣”的规定、猥亵儿童罪、家庭成员虐待等“指导要义”，被列入指导案例。

  五是最高检向教育部发出《中华人民共和国最高人民检察院检察建议书》，建议其有针对性地加强顶层设计，进一步健全完善预防性侵害幼儿园儿童和中小学学生的制度机制，加强对校园预防性侵害相关制度落实情况的监督检查，依法严肃处理有关违法违纪人员。

  刘艺说，这是由最高人民检察机关向国务院部委发出的第一份检察建议。该检察建议得到教育部高度重视。各省级检察院也将该份检察建议书抄送本省教育主管部门及主管省（区、市）领导，多地检察机关很快收到了相应领导重要批示及教育部门的落实反馈意见。

  赵霞说，除此之外，未成年人刑事执行、民事行政检察业务统一集中办理试点工作，对完善未成年人检察监督体系，实现对未成年人全面综合司法保护，也有重大意义。

  郭成表示，保护未成年人，既是全社会的共同责任，也是检察机关的重要职责。各地检察系统坚持教育为主、惩罚为辅和特殊保护的原则，加强对涉罪未成年人观护帮教，结合自身具体情况，相继建立未成年人观护基地的工作，也具有十分重要的意义。

“修法”全面、系统

  “2018年修法的幅度是全面、系统的‘大修’。”2018年10月26日，全国人大常委会第六次会议审议通过了《中华人民共和国人民检察院组织法（修订草案）》。黄旭东认为，此次人民检察院组织法修订有诸多亮点，这是该法自1979年颁布实施以来的首次大修。

  黄旭东说，此次人民检察院组织法全部条文做了修改，从原来的三章28条扩充为六章53条，主要补充和完善了检察工作的基本原则、工作体制、组织机构、法定职权等内容。从立法技术上看，其体例和内容都有了较大提升，也顺应了社会发展和检察事业的实际需要。

  在黄旭东看来，职权方面的变化尤其值得肯定。如规定检察院可以依照法律规定提起公益诉讼；规定检察院行使法律监督权可进行调查核实，有关单位和人员应当予以配合。再如，总结司改经验，规定检察院可依法提出抗诉、纠正意见、检察建议，有关单位应及时书面回复等。此外，还明确了最高检有权发布指导性案例，确立了指导性案例的法律地位。

  郭成认为，此次人民检察院组织法修订，对完善检察院管理体制、检察权运行机制、检察监督权行使机制，具有重要意义，主要亮点有三方面：规定了派驻检察室和巡回检察监督方式、检察院实行检察官办案责任制、人民监督员对人民检察院的办案活动实行监督等。

  刘艺认为，近年来，司法体制改革持续深化，特别是党的十八届四中全会作出全面依法治国的决定，提出了一系列重大司法改革措施，取得了丰硕改革成果。此次人民检察院组织法修订工作，很好地体现和巩固了“司改”成果，使检察机关定位更清晰，职权更完善。

  在刘艺看来，本次人民检察院组织法修订工作主要集中在11个方面：明确了检察院的性质和任务，完善了检察工作的基本原则和工作体制、检察院设置及内设机构有关规定、检察院职权、行使职权的措施和方式，增加了人民监督员对检察院办案活动的监督规定等。

  但黄旭东说，行政执法检察监督的具体内容和方式方法，还需继续完善，条件成熟时，应将这一职权法定化，以遵循公权力“法无明文规定不得为”的基本要求。

  刘艺说，人民检察院组织法二审稿增加了“人民检察院行使上述职权时，发现行政机关有违法行使职权或者不行使职权的行为，应当督促其纠正”，但新法通过前删除了，较遗憾。

  刘艺表示，时值司法体制改革和国家监察体制改革并行之际，目前，行政违法检察监督与监察机关监督在监督对象、监督程序、责任后果等方面存在一些重合，不易清晰区分。因此，新法未能将其明确罗列出，可见检察对行政违法行为的监督范围、方式等还需深入研究。

  郭成说，新修订的《中华人民共和国刑事诉讼法》将认罪认罚从宽制度、刑事速裁程序写入其中，赋予了检察机关量刑建议权和对重大立案案件的不起诉权，在未来司法实践中，检察院应注重自身行权问题，以及匹配刑事诉讼法中与检察院自身职权相关的规定。

  刘艺说，新刑事诉讼法将司法工作人员和涉及14个罪名侵犯公民权利、损害司法公正犯罪的侦查权明确授予了检察机关，并对检察院立案侦查案件范围进行了规定，值得肯定。

  赵霞说，检察机关内设机构改革、全面部署“捕诉合一”、检答网上线运行、检察长列席同级人民法院审委会等，也值得回忆。前文提到的广州市检察官表示，2018年10月24日，最高检向全国人大常委会报告相关工作时，提出的民事检察工作五大新理念也值得重视。

  黄旭东说，此轮“司改”最高法设立了巡回法庭、国际商事法庭、知识产权庭，部分地方法院相继成立了金融法院、互联网法院等，2019年检察系统也应进一步丰富和拓展民行检察职能领域，适应法院系统的这些组织改革，确保监督全覆盖。

  郭成认为，2019年，检察系统要切实转变“重刑轻民”观念；继续推进中小学、幼儿园、医院等重点区域安全风险防控体系建设；严格落实员额检察官权力清单；继续完善与刑事诉讼法的衔接机制，深入推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革等。

  刘艺说，检察制度是中国特色社会主义司法制度的重要组成部分，2019年检察系统还要继续推动检察制度改革不断深入，推进司法公信力建设、推进过硬检察队伍建设、深入推进全面从严治检、强化智慧检务保障、深入实施科技强检战略、全面推进基层检察院建设等。