一本系统研究意大利行政诉讼制度的著作

  该书系参考意大利行政法学者对行政诉讼制度研究的体系框架，以及《意大利行政诉讼法典》撰写而成。它是我国第一本系统对意大利行政诉讼制度进行研究的法学著作。

——罗智敏新作《意大利行政诉讼制度研究》上市 

　　中国政法大学法学院教授罗智敏于2007年8月自意大利罗马第二大学获得法学博士学位回国，谈及撰写《意大利行政诉讼制度研究》初衷，她说，随着国内学界对行政诉讼研究的深入，很多学友向她询问意大利行政诉讼中的某些具体问题，并鼓励她系统介绍意大利的行政诉讼制度。

　　2012年，罗智敏以意大利行政诉讼制度的变迁为研究主题申报了北京市哲学社会科学基金项目，2018年10月，《意大利行政诉讼制度研究》一书终于付梓印刷。2018年12月，该书正式上市。

创作历经“千辛万苦”

　　“书稿完成后，我并没有任何轻松感，反而忐忑与不安。”罗智敏说，作为国内第一本对意大利行政诉讼制度进行系统介绍的著作，她总是担心因自己研究水平有限，对意大利行政诉讼制度的了解不够全面，论述不够细致，研究不够深入，从而引起人们对意大利行政诉讼制度的误解，故迟迟不敢交付出版。

　　罗智敏说，该书撰写过程中，她遇到了诸多困难，甚至一度觉得无法完成。她说，除对一些具体制度的准确理解外，最大的困难是如何将语言转化为适合中国人理解的术语，“由于意大利制度的特殊性，很多概念在我国并没有对应词汇，有时候一个术语的翻译需要反复推敲，而这样的术语又非常多。”

　　罗智敏介绍，比如Consiglio di Stato这个机构，直译应为“国家参事院”，类似于法国的Le Conseil d’Etat（国家参事院），以前一直将其翻译为“国家理事院”。但有的学者认为，这样翻译不好理解，后与中国政法大学民商经济法学院教授刘家安、中国政法大学法学院教授成协中、北京大学法学院教授薛军、清华大学法学院副教授汪洋商讨后，她最终将其翻译为“最高行政法院”。

　　“根据意大利宪法第100条第1款规定，Consiglio di Stato有双重性质，既是政府的行政、法律咨询机构，也是提供司法保护的机构。它既是行政案件的二审法院（终审法院），又是部分行政争议的一审法院。因此，从行政诉讼角度看，翻译为‘最高行政法院’较妥帖。”罗智敏说，为了理解方便，涉及历史成因时，她还是参照法国相关概念的译法，译为了“国家参事院”，涉及具体行政诉讼制度时，又翻译为“最高行政法院”。

　　除语言转换问题外，罗智敏认为，撰写一本一国行政诉讼制度的著作，不仅要掌握基本的法律知识，还需要对该国司法制度尤其是行政司法审判制度及实践有着较为深入的了解。她坦言，自己在这方面还有所欠缺。

　　“我充其量不过是阅读了一些司法案例，并没有在意大利的行政法院进行阶段性学习与访问。因此，对自己不理解的内容要时常麻烦意大利行政法方面的教授。好在他们都会非常耐心地回答我的问题，并给予我极大帮助。”罗智敏说，正是在很多意大利行政法教授及国内师友鼓励和帮助下，她才有信心坚持下来。

系统介绍意大利行政诉讼制度

　　罗智敏说，本书是参考意大利行政法学者对行政诉讼制度研究的体系框架及《意大利行政诉讼法典》撰写而成。它是我国第一本系统地对意大利行政诉讼制度进行研究的法学著作。

　　罗智敏认为，本书的最大特征是体系性：对意大利行政诉讼制度的形成、普通法院与行政法院二元管辖体制的发展轨迹、行政诉讼的一般原则、行政诉讼类型、管辖制度、当事人、证据制度、预防性保护制度、一审程序、复审程序、执行之诉的审理程序与特别程序等内容，分别从理论、立法及司法角度进行了梳理与论述，并力求追溯制度发展的多重轨迹。

　　例如：在介绍意大利的行政审判制度时，本书详细梳理了普通法院与行政法院关于行政案件管辖权如何划分、如何确定受理案件的标准等。它从1889年设立最高行政法院第四庭开始，对于不同法院管辖权立法规定的变化及法官在不同时期态度的变化，都进行了细致深入的研究。

　　罗智敏说，行政法院是意大利实现全面有效权利救济的根本保障。意大利行政法院的设立有其特殊的历史背景，最初是为了监督行政权力、维护公共利益，但随着行政法院司法管辖权的扩大，如今已成为全面有效保护私主体权益的制度保障。尽管意大利行政法院具有双重属性，但是行政法官是独立的，行政法官的录用、执业、升职、调任等，都由完全自治机构的行政司法委员会完成。意大利行政诉讼方面的很多制度都是司法实践推动的结果，行政诉讼的变化基本都是先在司法判例中得到确认，随后才在立法中得到体现。

　　《意大利行政诉讼法典》还规定了最高行政法院保持司法判决一致性的问题：司法全体会议具有类似于最高法院的规则编制职能（Nomofilachia），从而确保行政司法判决最大的统一性。虽然判例在意大利实定法并没有得到任何承认，但是理论界认为判例作为法的渊源已经得到广泛承认。这体现出行政法院是公民针对行政机关实现全面有效的司法保护的根本保证。

　　限于语言障碍，以前国内并没有关于意大利行政诉讼法的相关书目。罗智敏希望这本书能够扩宽比较行政法研究的广度，对立法与司法实务提供一些借鉴。

　　“比如意大利的行政审判由以前以行政行为为中心转变为以当事人诉讼请求为中心、开放式诉讼类型化模式、完整的预防性保护程序、以执行之诉破解行政机关不履行生效裁判之难题等，都具有一定参考意义。”罗智敏说。除此之外，她还希望通过本书的出版，能够促进中意法学在公法学方面的进一步交流。

部分经验值得我国借鉴

　　罗智敏认为，从意大利行政诉讼的发展变化来看，最大的特征就是行政诉讼目的与功能发生实质性变化，从过去对行政行为合法性监督为目的，到现在对私主体的有效司法保护为目的。因此，行政诉讼的审理对象从过去纯粹对行政行为进行审理转变为对行政法律关系的审理。

　　罗智敏说，这种变化与我国行政诉讼的进程有一定相似之处。“我国行政诉讼也正在经历从单一的监督行政行为到权利救济、解决行政争议的过程。”因此，意大利的行政诉讼制度对我国行政诉讼的发展仍具有一定启示作用：

　　首先，行政诉讼类型化是实现从“行为审”到“关系审”的关键所在，但僵硬的类型化会限制对当事人权益的保护。《意大利行政诉讼法典》明确了一些主要的诉讼类型，并没有将行政诉讼类型封闭化，其实行的无名之诉原则能适应复杂多变的具体事实，给行政法官更多灵活掌握的空间，使其实现了有效的司法保护。“我国可以借鉴意大利经验，允许当事人提出非法定诉讼之外的诉讼请求。当然，这要求法官的判决不是限定的，也可以根据具体情形作出回应实质请求的判决。”

　　其次，预防性保护制度在当今行政诉讼中不可或缺，尽管具体制度设计有所区别，但客观结果表现为趋同，它从一个侧面反映了大陆法系行政诉讼发展的变化，即从单纯的公益优先到对私人权益及时有效的保护，并兼顾多方利益的均衡发展。罗智敏认为，意大利行政诉讼中关于预防性保护制度的规定，尤其是法官可以做出的预防性保护措施的类型，对我国具有重要的借鉴意义。

　　再次，在明确行政机关不履行法院判决的救济机制是实现对私主体司法保护有效性的重要方面，法院作出满足原告诉讼请求的司法判决之后，如果行政机关不执行，司法保护就是一句空话。因此，意大利的解决办法是针对行政机关不履行判决的行为，当事人根据不同的目的可以提起确认无效之诉，也可以提起执行之诉。在执行之诉的审理阶段，确认行政机关是否违反判决，确定行政机关执行的内容，或者宣布行政机关的行为无效；在执行阶段，法官自己或通过任命替代专员直接代替行政机关作出包括具有裁量性质的行为。此外，为了使判决结果实际有效的执行，意大利法律也规定在执行之诉外的其他诉讼程序中法官也可以中任命替代专员。意大利的执行之诉申请人，可以要求法官确认行政机关的行为是否构成不执行，甚至行政机关也可以提起诉讼要求法院解释执行的具体内容，对于行政机关不遵守法院判决的行政行为认定为无效，就避免了循环诉讼。

　　“我们是否可以考虑在申请强制执行中请求法官确认行政机关的行为是否构成不执行判决，并探讨行政机关违反判决作出的行为效力？”罗智敏说，我国可能无法像意大利一样由法官或由法官任命一个替代专员直接代替行政机关作出行为，但至少可以细化与明确行政诉讼法第96条规定的关于适用公告、拘留措施的程序、标准等，这样有利于实质性解决行政争议问题。