郑州“祭城路”更名纷争

三年“民告官” 只为一条路

郑州“祭城路”更名纷争

    3年前，郑州市一条道路因更名引起当地居民争议，随后，朱广义等人提起行政诉讼，将郑州市政府告上法庭。近日，最高法公开了驳回此案再审申请的行政裁定书。

　　与郑州市政府打了3年官司后，朱广义等人的再审申请被驳回。

　　双方的争执围绕一条路的更名。这条路此前名为祭城路，后被官方改成平安大道。

　　朱广义一方觉得，政府的行为不仅违反了有关规定，还侵犯其名誉权、荣誉权、名称使用权、精神权益，所以要求法院判决恢复路名。

　　郑州市政府则表示，朱广义等4人根本不具有作为原告的主体资格，另外还偏离了法律的本义和宗旨，“是典型的外延任意扩大化”。

　　就这样，双方将官司从新乡市中级人民法院（简称新乡中院），打到河南省高级人民法院（简称河南高院），诉求均被驳回后，他们又向最高人民法院（简称最高法）申请再审，也被驳回。

　　其实，有关路名更改之争的事例，“祭城路”并非个案，而这背后是公众对地名管理更加法治化的期待。

“祭城”与“祭城路”

　　“祭城路”这个名称虽然只用了10年，但“祭城”有着历史溯源。

　　“祭城”中的“祭”在2003年4月第1版《辞海》中记载为：“祭（zhài）,古国名，姬姓。始封之君为周公之子。原为畿内之国，后东迁，在今河南郑州东北。另见ji。”

　　在郑州市新区规划中，原祭城镇的“祭城村”被拆迁后，考古人员还在此发掘了古代“祭伯城”遗址。

　　2005年，政府在该镇所辖范围内的熊儿河北岸修建了一条道路，西起商务内环，东至东四环，长9.8公里，当年12月命名为“祭城路”。

　　随着城市发展变迁，祭城镇于2006年被撤销，同时分立为两个办事处，2010年由新区对其中的祭城路街道办事处实行代管，更名为新区祭城路街道办事处。

　　郑州市政府称，自2012年起就有道路沿线单位向政府提出过对“祭城路”更名的申请，2015年1月郑州市新区管理委员会在征求公众意见后向郑州市政府提出了建议将“祭城路”更名为“平安大道”的请示。

　　随后，郑州市政府将更名事宜批转至郑州市民政局具体负责，郑州市地名管理办公室于2015年3月在“郑州地名网”上发布了《关于祭城路更名方案的公示》，紧接着郑州市政府收到了郑州市民政局提出的对“祭城路”进行更名的请示。

　　2015年4月14日郑州市政府第25次常务会议研究同意将“祭城路”更名为“平安大道”。2015年5月21日，郑州市政府发布了《关于祭城路更名平安大道的通告》。这便是该案被诉的行政行为。

　　起诉郑州市政府的朱广义、贺法群、朱狗妞、宋新安，主要打着“历史情感”牌，称祭城作为地名已有3500多年历史，沿用至今，有很深的文化积淀，郑州市政府将“祭城路”改名，违反了国务院《地名管理条例》等规定。

　　因为该条例中，对地名的更改规定了严格的原则、程序和审批权限，要求“从我国地名的历史和现状出发，保持地名的相对稳定”，“可改可不改的和当地群众不同意改的地名，不要更改”。

　　另需指出，2013年5月，“祭伯城遗址”被国务院核定公布为第七批全国重点文物保护单位，并开始将兴建“祭伯城遗址公园”，所以郑州市政府觉得，能承载祭城历史文化的载体是这个公园，而非其他。

一审、二审驳回诉求

　　由于河南省实行行政案件异地管辖，所以朱广义等人在新乡中院，起诉了郑州市政府。一审法院认为，这四人与郑州市政府更改道路名称的行政行为是否有利害关系、是否具有提起行政诉讼的主体资格，是首先要解决的焦点问题。

　　新乡中院表示，只有朱广义等4人的合法权益受到改名行为在法律意义上的不利影响或不法侵害，才可向法院提起行政诉讼。

　　而郑州市政府更改道路名称的行为，是在履行管理和服务职责过程中实施的公共管理活动，根据相关规定，这种更改道路名称行为考量的是公共利益，而不以追求特定权利义务关系的产生、变更或消灭为目的。

　　法院还认为，改名并未对朱广义等4人设定新的权利和义务，对朱广义等4人诉求的权益明显不产生法律上的实际影响。所以他们称，郑州市政府更改道路名称行为侵犯了其名誉权、荣誉权、名称使用权、精神权益的理由不成立。

　　同时，法院查明，更改道路名称未引起朱广义等4人户口簿上所载地址、管片、派出所、居委会等信息的变化，且这些信息的变化并非权利义务的变化，改名行为与这种信息的变化之间不构成法律上的因果关系，不属于法律意义上的不利影响或不法侵害。

　　所以，新乡中院以朱广义等人不具有提起行政诉讼的主体资格，通过裁定驳回了起诉。4人不服，又向河南高院提起上诉。

　　上诉期间，朱广义等人称自己世代居住在祭城村，祭城路从祭城村穿过，住所距祭城路不到150米，所耕种农田在祭城路旁。而且，他们的户口属于祭城管片，由祭城路派出所管辖，祭城路更名引起他们户口本、门牌号、营业执照等证照变更，进而带来不同的经济损失及诸多不便，侵犯了他们的财产权益。

　　其次，作为世代生活在祭城的人，朱广义等人对此地具有强烈的荣誉感和名誉感。在郑东新区的建设过程中，与祭城有关的建筑、村镇等名称逐渐消除，唯一剩下的祭城路成为他们对祭城文化的念想。朱广义等人觉得，这对他们来说具有人身权性质。

　　另外，朱广义等人觉得新乡中院认定事实不清，法律适用错误。理由是，改名行为对他们的田地耕种、对外交流、包括精神权益在内的人身权益产生了实际影响，“建设‘祭伯城遗址公园’与‘祭城路’是两个问题，不能混为一谈。”

　　他们自称，诉请的是政府侵犯其特殊的精神权利，即对历史文化传承的认同权和地域文化记忆的归属权，是源于文化认同感和归属感、文化自尊心等精神文化权利遭受侵害，而非一审片面解释为名誉权、荣誉权、名称权。

　　郑州市政府答辩时称，在法律上祭城路起初命名时仅作为一条普通的街名而命名的，不是纪念地名，“不应将祭城历史文化的使命强加到一个普通地名上。”

　　2017年11月4日，河南高院驳回了朱广义等人的上诉，维持了一审裁定。该院认为根据《中华人民共和国行政诉讼法》规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”

　　河南高院判决显示，根据该规定，提请法院启动对行政行为的合法性审查程序，应以原告与行政行为之间存在一定的利害关系为前提。

　　可以肯定的是，河南高院认可涉案更改路名的行为，对朱广义等人户籍住址的变动造成一定的影响，“但这种影响是相对轻微的，尚未达到通过行政诉讼予以保护的程度。”

　　看到这个结果，朱广义等人仍不服，向最高法申请再审。

最高法呼唤

地名管理更法治化

　　申请再审时，朱广义等人坦承，自己是否具有诉讼的主体资格，的确为该案争议的焦点，“主要集中在对《行政诉讼法》第12条第1款第12项如何理解与适用上。”

　　他们认为，人民法院受理的行政案件，除了行政机关侵犯行政相对人的财产权、人身权以外，还应该包括其他合法权益。

　　在朱广义一方看来，《行政诉讼法》第12条第1款第12项在法律上有“漏洞”，对于处于模糊地带的人身权、财产权，或者除了人身权、财产权以外的其他合法权益，并没有明确规定。

　　而祭城路的更名所引发的名称使用权、姓名权、荣誉权等，对于朱广义等人来说具有类似人身权的特点。

　　朱广义等人觉得，祭城路这条具有代表性的历史地名，还涉及他们的历史传承、文化认同、乡愁情结、灵魂归宿等精神文化权益，“这种具有类似人身权性质的特殊的精神文化权益，是我们的一种合法权益，当然应该受到法律保护。”

　　在接到朱广义等人的再审申请后，最高法对再审理由进行了认真审查。最高法对他们所强调的“历史传承、文化认同、乡愁情结、灵魂归宿”表示深刻理解，但认为，在法律层面，他们的再审理由难以推翻驳回起诉的原审裁判。

　　另外，朱广义等人对《行政诉讼法》第12条第1款第12项有“漏洞”之说，最高法表示这个理解应属正确，“《行政诉讼法》的立法目的之一，是‘保护公民、法人和其他组织的合法权益’，权利保护范围逐步扩大也是行政诉讼制度发展的必然趋势。《行政诉讼法》第12条第1款第12项的修改就是一个具体体现。”

　　最高法表示，该项是一个兜底条款，所谓的“其他人身权、财产权等合法权益”，既包括前面各项所列举情形之外的其他人身权、财产权，也包括法律、法规规定的人身权、财产权以外的其他合法权益。

　　不过，最高法还表示，当原告主张一项权利，是否属于权利保护范围是一回事，是否属于他自己的权益是另一回事，“即使某些权利属于《行政诉讼法》规定的权利保护范围，但如果被诉行政行为并非针对特定个人，如果原告只是有可能受到被诉行政行为影响的不特定公众中的一个或者一部分，那他也不具有提起行政诉讼的资格。”

　　“不可否认，地名更改的乱象，不仅‘损害了地名文化，割断了历史文脉’，也呼唤着地名管理更加法治化。”最高法在判决中称，如果能为地名更改中的公民参与提供切实可行的法律救济，如果能为地名的命名、更名、销名等行政决策设置一个犹豫期，让公民或者有关社会团体在相关行政决策真正付诸实施之前能够有机会提起一个预防性的禁止诉讼，无疑将会减少盲目决策所造成的社会成本和财政成本。

　　但在法律制度进一步完善之前，最高法只能依据现行法律规定，驳回朱广义等人的再审申请。