公务员奖惩机制需进一步法治化

——公务员法修订草案之建议

　　日前，全国人大常委会公布《中华人民共和国公务员法（修订草案）》（简称草案），公开征求意见。意见反馈截止日期为2018年12月1日。草案顺应新时代发展需要，调整完善了公务员职务、职级及分类管理等有关规定，值得充分肯定，但仍然存在进一步完善的必要。

　　笔者认为，就公务员奖惩而言，草案明确了“监督约束与激励保障并重的原则”，将原第九章章名“惩戒”改为“监督与惩戒”，增加了有关加强公务员监督的规定等，但离建立依法奖惩机制尚有进一步的完善空间。以下，谈几点看法：

　　一要进一步完善公务员奖惩的清单制度。虽然在草案第52条、59条规定了公务员的奖励情形和惩戒行为，其分别相当于奖励“范围清单”、惩戒“负面清单”。凡是“范围清单”未列的奖惩情形，奖惩机关均不得实施，否则构成违法。很明显，实行类似清单管理有利于强化公务员对惩戒权的制约和监督。但是目前奖励清单中“有其他突出功绩的”可能会被滥用，需要国务院有关规定进一步明确。而惩戒行为清单方面，也有待法治化，建议在草案第59条中增加一款：“没有正当理由，在国外银行存款、购买不动产及持有有价证券的。”

　　同时，鉴于公务员惩戒种类比较单一，惩戒效力不太明显，可以将类似的财产罚引入到公务员的惩戒体系中。建议借鉴国外立法经验，将草案第64条第1款改为：“公务员在受处分期间不得晋升职务、职级和级别，其中受记过、记大过、降级、撤职处分的，不得晋升工资档次，情节严重的，并罚12-24个月工资。”

　　二要建立公务员奖惩措施与奖惩情形的对接机制。本次草案沿袭了过去奖励的类型和处分的种类，也规定了可能奖励的情形及惩戒情形，但仍然没有规定奖惩情形与奖惩种类的具体对应关系。这给奖惩机关提供了极大的自由裁量权。如果不对这种奖惩权力进行控制，那么很可能会造成奖励过当、激励不足者惩戒过当、约束不力的问题，不利于正向激励和反向约束制度体系的完善。因此，有必要进一步明确嘉奖、记三等功、记二等功、记一等功、授予称号等奖励种类所对应的奖励情形，进一步细化警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等处分种类相对应的情形。

　　三要构建公务员奖惩和监督的法定程序。本次修订稿的亮点之一是在第57、58条增加了公务员监督的条款，但各种监督措施的含义还有待明确，且缺乏监督程序法规定。公务员奖惩行为虽然属于内部行为，但是不能忽视正当程序的规定，特别是在我国行政程序法尚未出台的背景下，更有必要对内部行政进行相应的程序规范，以最大限度保障公务员权利和控制行政机关的权力。

　　为此，笔者建议将第57条第2款改为“对监督发现的问题，应当区分不同情况，遵循正当程序的原则，予以谈话提醒、批评教育、责令检查、诫勉、组织处理、处分”，且需要在以后修改的《公务员处分条例》中进行明确规定，建立健全调查、听取陈述和申辩、决定、通知等正当程序的规定。同时，对公务员处分，应该规定相应程序，以遏制处分机关的恣意。

　　四要建立公务员奖惩的司法救济机制。草案仍然沿袭了以往分轨制救济路径，即根据不同性质的公务员采取不同的救济渠道。如果是聘任制公务员与机关发生合同争议，先仲裁，如不服再进行民事诉讼；如是非聘任制公务员，只能申请复核，再提出申诉；或不经复核，直接提出申诉。但这种排斥司法救济的法律救济对于公务员的权利保障是欠缺的。笔者认为，凡涉及公务员根本性权利义务的不利处分或决定（比如开除、辞退、取消录用等），应该接受法院的司法审查。为此，建议在草案第95条增加“公务员对开除、辞退、取消录用等公务员身份处理行为不服的，可以依法提起行政诉讼”。从行政法治考虑，畅通公务员惩戒的司法救济渠道，或将成为今后完善公务员法修订稿有关惩戒条款的正确方向。

　　（作者系法学博士后，江苏大学法学院副教授）