“烫手”的科研经费

    一面是逐年递增的科研基金规模，一面是科研经费使用的效率低下，同时伴随着科研腐败案的频出、科研经费滥用事件的频发，导致旨在推动国家技术创新的科研经费管理制度备受热议。

　　2017年10月，国家统计局发布的《2016全国科技经费投入统计公报》显示：2016年，国家财政科学技术支出7760.7亿元，比上年增加754.9亿元，增长10.8%。

　　另据中国科协进行的一项调查显示，在一些高校和研究机构，科研资金用于项目本身仅占40%左右，大量科研经费流失在项目之外。

　　纵观近年发生的科研腐败案，科研经费腐败早已不是某一个环节出了问题，“吃经费”已成为一种内生的潜规则。

　　不仅如此，令人唏嘘不已的是，“问题”科研经费的频发，不少科研人员、学科带头人乃至国际知名专家因此身陷囹圄。身处学术重地的北京市海淀区人民检察院统计发现，在立案侦查科研经费领域职务犯罪中，贪污、挪用类犯罪较为集中。

　　显然，“争项目、套经费”已然成为某些科研人员的致富捷径。不过，科研经费的管理问题同样备受诟病。

“细化到每一分钱”的全额预算

　　清华大学人文社会科学院科技与社会研究所副所长李正风曾撰文指出，目前很多研究都只是针对科研经费管理制度本身找问题，却忽略了现行科研管理办法是伴随课题制产生和发展起来的。

　　计划经济时代，我国科技计划经费决策由相关政府单位决定，经费是上级主管单位直接拨款。这样的弊端是，政府方面对于科研项目的经费需求缺乏了解，继而科研经费确定不合理的情况时有发生。

　　解决这一困境，是课题制诞生之时的初衷，即通过专家咨询与政府决策相结合的方法，使得课题经费的决策机制更为合理。于是在1999年，国家提出在国家科技计划中实行课题制，并首次在国家重大基础研究计划中实行。

　　两年后的2001年12月20日，科技部、财政部等四部委联合发布《关于国家科研计划实施课题制管理等规定》，财政拨款的国家科技计划都要采用课题制进行管理。此后，课题制逐步成为占据主导地位的科研组织方式。

　　伴随着上述制度的制定和实施，各科技计划分别制定了专项经费管理办法，之后，各地方和行业的科技计划也纷纷效仿。

　　值得注意的是，我国国家科技计划课题制的经费管理和使用采用全额预算管理制度。

　　科研人员需将科研项目“细化到每一分钱”，编制“未来几年”预算表，上报科技主管部门，后经评估提交至财政部，之后财政部根据年度的财务预算拨付研究经费至课题项目依托单位。科研经费使用过程中，需严格按照预算表执行，调整空间仅10%。

　　这项过于“严苛”的全额预算管理制度，成为众多学者口诛笔伐的对象。

   “科学研究的探索性、不确定性以及技术环境改变等，决定了项目申请的技术目标、路线和方法和经费使用在实施过程中调整的可能性和必然性，与之相对的科技计划项目的经费管理，要严格按申请书确认的经费预算执行，允许调整的比例较小。”重庆邮电大学网络空间安全与信息法学院教授朱涛表示。

　　她认为，正是因为科研经费的管理普遍实行“专款专用”，实际费用开支必须与课题申请中的经费预算相符，某项费用支出高于预算只能由科研人员自己负担，一旦有结余就会被收回，才导致了申请经费要尽量多，花不完突击花的情形出现。

　　李正风认为，科研经费的全额预算管理完全克隆和放大了计划经济对科研经费管理的控制，试图使用一个统一规范的经费管理模式来解决各科技计划的经费管理和使用的问题。

　　他提出，课题制是建立在市场机制为基础的竞争性的科技资源的配置方式，应该建立能够灵活应对市场变化的经费预算管理制度，放宽各支出科目的限制，加大人员费、管理费等间接费用等比例。

长期被忽视的“劳务费”

　　间接费用是指承担课题任务的单位在直接费用中列支的相关费用，主要包括承担课题任务的单位为课题研究提供的现有仪器设备及房屋、水电气暖消耗，有关管理费用的补助支出及绩效支出等。

  北京航空航天大学法学院副院长、教授周友军表示，目前间接费用的使用规则并不明确。

　　这也直接导致部分科研人员被绊于此。中国人民大学法学院教授、博士生导师肖中华认为，科研经费腐败案中，就被控或判决认定的行为而言，尤以使用与课题无关的票据报销科研经费、编造劳务人员名单冒领“劳务费”者为著。

　　例如，北京外国语大学教授肖某借用非课题组成员的28名学生的名义和身份证领取劳务费82400元；中国科学院地质与地球物理研究所研究员段某以各种差旅费、劳务费、租车费及复印装订费等名义套取科研经费130万元；浙江大学教授陈某利用课题总负责人身份，通过作为外协单位的关联公司开具虚假发票套取945万元。

　　显然，“争项目、套经费”已然成为某些科研人员的致富捷径。不过，在学界，同样存在另一种说法，这是因为国家科技计划经费管理办法对于课题组成员中正式在职在编的有工资收入的科研人员，不允许列支劳务费用有关，部分科研人员只好通过虚假票据、虚假合同等手段来获取补偿。

　　依据财政部、科技部2011年9月14日发布的《关于调整国家科技计划和公益性行业科研专项经费管理办法若干规定》，科研经费间接费用中绩效支出不超过直接费用扣除设备购置费后的5%，绩效支出即“人头费”。

　　武汉大学法学博士宫步坦认为，科研经费管理办法制定时正处于计划经济转型时期，“不患寡而患不均”观念影响深远，以至于此后各类科研管理的规范性文件对人才以及劳动成果重视不够，再者，出于避税的考虑，很多人或许更愿意以其他名目来获取劳务报酬。

　　朱涛认为，科研人员从事项目研究多数是在本职工作以外进行，从中获取相应的劳务报酬，是理所应当的事情。但是劳务报酬应当如何支付、支付给谁、支付多少等一直没有定论。

　　2016年6月1日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，确定完善中央财政科研项目资金管理的措施，更大激发科研人员创新创造活力。会议明确“人头费”比例从5%提高至20%。

　　朱涛认为，要解决这个问题，需要超越劳务费提取的思路，转而关注整体提高科研人员待遇，将待遇与课题经费脱钩，并将科研经费使用权交由科研人员而不是项目管理单位。

经费管理陷入悖论

　　事实上，每次科研经费管理“收紧”几乎都伴随着影响力大的科研腐败案件发生。

　　2006年，轰动一时的汉芯事件被曝光，号称中国第一块拥有自主知识产权的高性能芯片——“汉芯”，最终被证实只是将美国摩托罗拉公司的芯片表面的MOTO字样用砂纸磨掉，重新刻上“汉芯”标志。

　　这一拙劣而异想天开的学术造假，在3年时间内却没有被发现，反而顺利通过一系列的评审、鉴定，向国家各部门成功申报项目40多次，累计骗取无偿拨款突破1亿元。

　　2006年6月，科技部公开表示，将认真吸取“汉芯”造假事件的教训，从多方面进一步完善监管制度，根治学术腐败。随后，科技部发布了《国家科技计划实施中科研不端行为处理办法（试行）》，与教育部、国家自然科学基金委员会、中国科学院等单位成立了国家科学道德与学风建设委员会。

　　2006年8月，财政部、科技部联合出台了《关于改进和加强中央财政科技经费管理若干意见》，其中明确提到“严格规定科研经费的开支范围与开支标准”和“严禁违反规定自行调整预算和挤占挪用科研项目经费，严禁各项支出超出规定的开支范围和开支标准，严禁层层转拨科研项目经费和违反规定将科研任务外包”。

　　自此，经费管理规则被细化，强调实行事前预算评估、事中经费监督和财务检查、事后财务验收和审计的全程预算管理程序，严防科研腐败。

　　朱涛认为，科研经费的报销制度已经发展到了完全不信任科研人员的地步，一些地方的报销审查严格到了极端。大多数项目都存在着到期之后经费不能全部使用的现象。不仅纵向课题(课题组申请国家级、部委级的科研项目)，一些过去被视作相对宽松的横向课题(课题组承接来自企业、学校等平行单位的科研项目)也明显受限。

　　即便施行如此严苛的管理规定，科研经费仍然被莫名其妙的“扩大用途”“挤占挪用”，毫不相干的出国费、考察费、买车费、装修费，甚至给孩子买铅笔的钱都能堂而皇之登上财务报表。

　　在朱涛看来，越是严格的科研资金管理制度和严格审核程序，越是管理效果低下。

　　她认为，真正的问题也许在于：制度与程序的严格往往演化为反复的审核流程、不断的报销说明以及对形式化的过度要求，从而产生了一种科研人员使用经费的防范机制，导致正常的经费报销变得非常困难，于是催生出了各种违规报销、使用经费的情况。

　　按照制度设计的初衷，科研单位作为科研项目依托单位，本是政府管理部门的延伸，代行项目过程管理等职责。

量对比朱涛表示，从内部完善项目经费管理，恰恰不在于管理制度严格与否，而在于制度的安排是否人性化和透明，报销审核流程的简化以及信息传递的迅速等操作细节的设置是否合理等。“也许相关部门少一点折腾，少一点管理，真正把经费管理和使用的自主权交给科研人员（项目研究人员），同时立法明确责任承担方式和责任追究程序，也许很多问题就不是问题了。”朱涛说。

为科研人员“松绑”

　　被访问的科研人员，几乎都提到一点，科研经费管理制度存在僵化，行政管理色彩浓重，给予课题负责人的自主权较小等问题。

　　2016年7月底，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》（以下简称《意见》），在经费预算等方面提出了具体的改革措施。新政简化了预算编制科目，提高了间接费用比重，同时也明确了劳务费开支范围和标准等。

  南京师范大学法学院副院长、教授姜涛认为，该《意见》其实是在为科研人员“松绑”。这一文件提出要“坚持以人为本”，以调动科研人员积极性和创造性为出发点和落脚点，强化激励机制，激发创新创造活力。同时，按照科研活动规律和财政预算管理要求，完善管理政策，优化管理流程，改进管理方式，适应科研活动实际需要。

　　科研管理的“松绑”政策仍在继续。2018年7月底，国务院印发《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》，旨在扩大科研人员的人财物自主支配权，为科研工作“减负松绑”。

　　此次制定的“若干措施”有针对性强、改革力度大、操作性强3个特点，赋予科研单位科研项目经费管理使用自主权，科研人员可以在研究方向不变、不降低申报指标的前提下自主调整研究方案和技术路线。

　　朱涛认为，这些举措减少了科研经费管理、使用的中间环节，缩短了经费使用和管理的周期，方便经费使用因应项目研究过程的及时和灵活调整，可以缓解科研人员的经费使用压力，有利于提高整个项目的工作效率。

　　同时，朱涛担心权力的下放也意味着责任的下放，项目承担单位也会更加谨慎，可能会为了规避自身责任而制定更为严格的内部科研经费管理制度和报销审核规则，结果在事实上反而限制了科研经费的使用自由度，消解了国家政策的利好。

　　中国社会科学院民族学与人类学研究所所长王延中，曾担任社科院社会学研究所党委书记、监察局局长，他在《关于课题制项目经费管理改革的几个问题》一文中表示，科研项目的经费管理虽然十分重要，但它本身并不是中心环节和根本目标。科研经费的投入与管理是保证科研项目顺利开展的重要前提和条件，但是科研项目经费管理本身并不是目的，只是手段。

　　他认为，国家、社会、企业等为科学研究投入经费目的是创造适当的科研条件，吸引高素质人才安心从事科学研究，提高科技竞争力和国家软实力，使国家在激烈的国际竞争中保持优势。在科研经费不断增长的过程中，一个重要问题是如何提高科研管理包括经费管理的水平，以保证不断增加的科研经费投入获得数量更多、绩效更高和更具有持续力的优秀人才与精品成果。