外交活动中奏唱国歌规则之建议

法律责任条款不可或缺，部分细节还应完善

　　为规范外交活动中奏唱国歌的场合和礼仪，外交部制定了《关于在外交活动中奏唱中华人民共和国国歌的规定》（征求意见稿）（简称《意见稿》），并于7月24日向社会公开征求意见。意见反馈截止时间为2018年8月23日。

　　国歌是体现一个国家民族精神的歌曲，也被认为能代表一国政府和人民意志的乐曲。因此，在重要场合奏唱国歌成为所有主权国家的通行惯例，尤其是外交场合，国歌是一国的象征和标志，更体现了国家的尊严。

　　尽管我国2017年颁行的《中华人民共和国国歌法》，对国歌的奏唱场合、要求、宣传教育等作出了具体规定，但国歌法适用范围与适用对象较为广泛，特别是以国内为主要适用范围。外交场合具有特殊性。因此，在国歌法基础上，进一步细化在外交场合奏唱国歌的规则，意义重大。

　　我国国歌法第9条第一款明确规定，“外交活动中奏唱国歌的场合和礼仪，由外交部规定。”因此，《意见稿》的出台，对外交活动中特定场合奏唱国歌的礼仪等进行规定，既是对国歌法内容的细化和进一步落实，也是体现外交实践中特殊情况的要求，符合国家对外交往的要求，必将对进一步规范外交活动中奏唱国歌的行为起到积极作用。

法律责任条款不可或缺

　　笔者认为，《意见稿》整体内容与框架结构较为合理，但其最大的不足是没有规定法律责任的条款。   

　　法律责任是一部法律文件的“牙”，它对法律文件中的禁止行为规定罚则，对行为人而言是一种不利的法律后果，体现了国家对违法行为给予的否定性评价，具有国家强制性特点。通过法律责任，一方面对违法者的惩处，可以起到阻止违法行为的作用；另一方面对没有违法的人也起到警示作用，因此，法律责任是任何法律文件必不可少的内容，是保证整个立法规范得以有效实施的重要保障。 

　　就《意见稿》而言，在条文中规定了不少禁止或限制性的行为，比如：第9条规定，“除有关国家国歌或国际组织会歌外，中国国歌不得与其他歌曲紧接奏唱”；第10条规定，“外交活动中奏唱中国国歌，在场人员应当肃立，举止庄重，不得有不尊重国歌的行为”。但如果出现违反上述情形，特别是出现不尊重国歌的行为，违法者应当承担何种法律责任？《意见稿》并未明确。徒法不足以自行，法律规范的生命力在于实施，如果只有规定禁止的行为，而没有对违反规定的处罚，则将使得既有的规定缺乏执行力，相关条款难以落地实处。

　　当然，也有人认为，类似于《意见稿》这样的法律文件，主要是对外的，不像对内的法律文件那样，难以设定法律责任，更难以执行。这实际上这是一种误读。《意见稿》尽管是关于外交活动的，但是主要还是用来约束我国相关机关和人员的，与其他专门对内的法律文件在效力和作用上并无差别，也应当规定相应的法律责任，才能促使相关机关与人员认真执行。特别是《意见稿》第12条还规定，“各省、自治区、直辖市人民政府外事办公室参照本规定分别负责监督管理本地区涉外活动奏唱中国国歌事宜”，如果没有法律责任的规定，各地面对较多违法行为时在执行上就存在一定的难题。

　　笔者认为，可以结合外交活动奏唱国歌的具体情况，作出如下规定（并作为《意见稿》第11条）：在外交场合，与其他歌曲紧接奏唱的，或有不尊重国歌的行为的，相关机关责令立即停止违法行为；情节严重的，是国家公职人员的，对其进行政务处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。 

某些条款表述可进一步优化

　　《意见稿》整体上表述较为规范，但有的条款可进一步优化。例如，《意见稿》第1条的制定依据中，建议直接表述为：“根据《中华人民共和国国歌法》，结合外交实践，制定本规定”，不必指出国歌法具体条款，更不必列举具体项。因为《意见稿》在制定依据中，不仅仅要依据所列举的条款，可能还要依据其他相关条款。

　　又如，《意见稿》第2条的表述上建议去掉“主要”二字。该条内容是，“本规定所称外交活动，主要指……”这里的“主要”如果去掉不影响表述；相反，如果加上“主要”二字，会让人联想是否还有次要的？且第11条的“其他部门主办的外交活动奏唱中国国歌，参照本规定执行”，也不需要第2条“主要”一词照应。

　　再如，在《意见稿》第4条第五项，建议将场合改为“活动”。因为该条已经明确了是“在中华人民共和国举行以下外交活动……”且其他四项都是各种活动的类型，显然，第五项使用“场合”二字就不符合该条要表述的内容，也与其他四项的表述不一致。

　　（作者分别系河海大学教授、华南师范大学硕士研究生）